II SA/Gl 477/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi :A" Sp. z o. o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sprecyzowanym pismem z dnia 15 marca 2010 r. "A" Sp. z o.o. w M. wystąpiły o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie funkcjonującego zakładu przy ul. [...] w M. o część magazynową materiałów do wędzenia, która będzie równocześnie pełnić funkcję wyciszającą pracę agregatów chłodniczych jako ich obudowa. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże wskutek odwołania wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] powtórnie orzekł o odmowie ustalenia warunków dla zabudowy produkcyjnej – rozbudowy budynku przy ul. [...] w M. na działkach nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1458 m2. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji odmownej organ administracji wskazał, że w świetle sporządzonej analizy, sporna inwestycja nie spełnia wymagań z pkt 1 i częściowo z pkt 5 art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Mianowicie, w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, istniejąca zabudowa wzdłuż ul. [...] i ul. [...], ukształtowana jest w odległości nie mniejszej niż 5,00 m od krawędzi jezdni. Tymczasem planowana rozbudowa zakładu jest zbliżona na odległość 2,00 m od jezdni ul. [...] ( drogi gminnej), na co nie wyraził zgody Wydział Infrastruktury Miejskiej i Inwestycji z uwagi na brak zapewnienia widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu – ul. [...] (pismo z dnia 1 lutego 2011 r. nr [...]). Nadto, wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi średnio 0,22, zaś dla wnioskowanego terenu – 0,7, co w wyniku rozbudowy zabudowań spowodowałoby znaczne przekroczenie intensywności zabudowy. Wreszcie, na całym obszarze analizowanym brak jest zabudowań produkcyjnych poza istniejącym zakładem. Jest to bowiem obszar zabudowany budynkami wolnostojącymi o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz parterowymi zabudowaniami gospodarczymi, towarzyszącymi tej zabudowie. W obszarze występuje jeden niewielki budynek usługowy - sklep spożywczy. Istniejące budynki nie łączą w sobie różnych funkcji. Wreszcie, organ I instancji wyjaśnił, że objęty wnioskiem teren w nieobowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. położony był na obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo – symbol planu C1 – 11.1. MN/MW, zaś w obowiązującym studium teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stąd też z uwagi na stan istniejącej zabudowy i przeznaczenie terenu w poprzednim planie miejscowym, organ I instancji stwierdził brak łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy, co winno skutkować wydaniem decyzji odmownej dla terenu, na którym obecnie brak jest planu. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku, zarzucając naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także uchybienie art. 6 i 7, art. 10 i art. 79 § 1 kpa poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z wnioskiem inwestora i naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Odwołująca się Spółka podniosła, że planowana inwestycja polega na rozbudowie budynku przez dobudowę pomieszczenia o przeznaczeniu magazynowym, a nie – produkcyjnym, jak uznał organ I instancji, a w konsekwencji błędnie prowadził postępowanie w kontekście warunków zabudowy dla budynku produkcyjnego. Nadto Spółka zarzuciła, że przepis § 4 rozp. Min. Infrastruktury, powołanego przez organ I instancji, dotyczy jedynie nowej zabudowy, a nie zabudowy już istniejącej. Tymczasem w wyniku planowanej rozbudowy nie ulegnie zmianie odległość od ulicy [...] gdyż stanowić będzie przedłużenie aktualnej linii budynku, zaś od strony ul. [...] obecnie zabudowania oddalone są o 3,5 m od krawędzi tej jezdni, przy czym w granicy działki, w odległości 2 m od krawędzi jezdni usytuowany jest płot betonowy. Tak więc, gabaryty i ukształtowanie formy zabudowy nie odbiegałoby od już istniejącej, co dotyczy też wskaźnika zabudowy. Taki stan rzeczy zdaniem odwołującej się Spółki, obligował organ do uwzględnienia już istniejącej zabudowy na działce inwestora, która co do linii i wskaźnika odbiega od stanu na działkach sąsiednich. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zaś traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Błędnie też organ I instancji powołał się na zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego, oraz ustalenia studium, które nie jest aktem prawa miejscowego. Co do stanowiska organu o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, dotyczącego zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z ustawą o drogach publicznych, odwołująca się Spółka podniosła, że art. 43 ust. 2 tej ustawy, pozwala na zmniejszenie odległości obiektu budowlanego, zaś w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające możliwość sytuowania rozbudowanego obiektu w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni, skoro obecnie istnieje tam płot o wysokości ok. 2 m, który już ogranicza widoczność, zaś konieczność realizacji inwestycji wynika z zasad sanitarno – higienicznych i weterynaryjnych. Wreszcie, zarządca ul. [...] (drogi powiatowej ), nie wniósł zastrzeżeń co do lokalizacji obiektu w granicy chodnika. Stąd też zdaniem Spółki, należało powołać niezależnego biegłego celem wykazania rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i zmniejszenia widoczności. Wreszcie, odwołująca się zarzuciła naruszenie gwarancji procesowych poprzez niepowiadomienie jej o oględzinach, na które powołał się organ I instancji, przy czym w aktach sprawy brak też stosownego protokołu z tej czynności. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że przywołany w odwołaniu wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, wydany został w innych okolicznościach sprawy. W niniejszej sprawie inwestor zamierza rozbudować zakład do granicy nieruchomości i w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni ul. [...], co jest sprzeczne z linią zabudowy, wyznaczoną na działkach sąsiednich, jak również narusza przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Zdaniem Kolegium, czynności wykonane w ramach analizy przez osobę sporządzającą projekt decyzji, nie stanowią oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 kpa, stąd też chybiony jest zarzut niepowiadomienia strony o terminie ich przeprowadzenia. Wreszcie, organ odwoławczy wskazał, że decyzja odmowna nie jest oparta na zapisach studium, a jedynie w uzasadnieniu organ administracji prawidłowo wskazał na ustalenia co do przyszłego przeznaczenia nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w M. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że inwestycja ma na celu ograniczenie poziomu hałasu poprzez obudowę agregatów chłodniczych, co uzasadniało odstąpienie od wymogów sytuowania obiektów w odległościach od krawędzi jezdni, wynikających z ustawy o drogach publicznych; zaś decyzja odmowna jest wynikiem protestów sąsiadów z uwagi na rzekome uciążliwości spowodowane prowadzoną działalnością. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Wymogi dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku planu miejscowego reguluje przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanej przez organ obydwu instancji. W niniejszej sprawie zasadnie organy administracji stwierdziły na podstawie prawidłowo sporządzonej analizie przestrzennej, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków z pkt 1 i 5 ust. 1 tego przepisu. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że wymogi te stosuje się także w przypadku rozbudowy obiektu już istniejącego, co wynika jednoznacznie z treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji prawidłowo też dokonały kwalifikacji funkcji planowanej inwestycji, określając ją jako zabudowa produkcyjna, skoro chodzi o rozbudowę o część magazynową obiektu użytkowanego na cele produkcyjne. W tym względzie wyjaśnić przyjdzie, że sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczący rodzaju i funkcji zabudowy reguluje § 2 pkt 1 i 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Nadto, odwołać się należy do treści § 2 pkt 2 rozp. MI w sprawie sposobu ustalania wymagań..., wyżej powołanego. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Nadto, w niniejszej sprawie nie chodzi o budowę samodzielnego obiektu, lecz rozbudowę obiektu istniejącego na potrzeby prowadzonej w nim działalności produkcji wyrobów mięsnych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa produkcyjna, a wyłącznie mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa ( sklep spożywczy). Co więcej, sporna inwestycja nie tylko nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy na analizowanym terenie, lecz także przekracza parametry, cechy i wskaźniki zabudowy, w tym gabaryty i formę architektoniczną, intensywność wykorzystania terenu, ale przede wszystkim linię zabudowy. O ile przepisy §§ 5,6 i 7 rozp. w sprawie sposobu ustalania... dopuszczają na odstępstwo wyznaczenia wskaźników w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, co jednak nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnych wielkości, to w niniejszej sprawie brak podstaw do wyznaczenia nowej linii zabudowy w granicy działki inwestora ( § 4 ust. 1 cyt. rozp.). Mianowicie, przedmiotowa inwestycja przewiduje rozbudowę do granicy działki od strony drogi gminnej ul. [...] – w odległości 2 m od krawędzi jezdni. Nie budzi wątpliwości, że taka odległość narusza wymogi w zakresie sytuowania obiektów, wynikające z art. 43 ustawy o drogach publicznych, powołanej przez organ odwoławczy. Ustawa ta przewiduje co prawda dopuszczalność wyrażenia przez zarządcę drogi zgody na zbliżenie obiektu do krawędzi jezdni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednak w niniejszej sprawie organ I instancji będący równocześnie zarządcą drogi gminnej – ul. [...] zgody takiej nie udzielił. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że z mocy art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu ... decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, przy czym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa ( ust. 5 ). W niniejszej sprawie organ I instancji z naruszeniem trybu z art. 106 kpa, wystąpił o opinię – zamiast uzgodnienie do zarządcy ul. [...] ( drogi powiatowej ). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, jako że zarządca tej drogi pozytywnie zaopiniował inwestycję. Oczywiste jest, że tryb uzgodnienia z art. 106 kpa, nie ma zaś zastosowania, gdy organ prowadzący postępowanie jest równocześnie zarządcą drogi. Wówczas inwestor negatywne stanowisko zarządcy drogi władny jest kwestionować w odwołaniu od decyzji odmownej. Taki stan rzeczy ma zaś miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji nie wyraził bowiem zgody na zbliżenie obiektu na odległość 2 m od krawędzi ulicy [...], powołując się na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym ( brak zapewnienia widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu – ul. [...]). Kwestionując stanowisko organu, inwestor zarzucił, że obecnie w tym miejscu usytuowane jest betonowe ogrodzenie o wysokości ok. 2 m i wskazał na brak sprzeciwu zarządcy drogi powiatowej. Zdaniem skarżącego, wymagane było zatem powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego na okoliczność oceny zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem sądu administracyjnego, zarzuty skarżącej Spółki nie mogły jednak odnieść skutku. Abstrahując od kwestii legalności budowy ogrodzenia od strony ul. [...], a mianowicie czy dokonano zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej , wskazać przyjdzie, że z dołączonych do skargi zdjęć wynika, że chodzi o ogrodzenie z ażurowanych betonowych prefabrykatów. Zatem chodzi o inną konstrukcję, niż ściana budynku. Brak też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia niefachowości zarządcy drogi, któremu wszak ustawowo przyznano uprawnienia w zakresie działań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ( art. 20 ustawy o drogach publicznych ). Nadto, w niniejszej sprawie negatywne stanowisko organu I instancji jako zarządcy drogi gminnej oparte zostało na piśmie Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Inwestycji z dnia 11 lutego 2011 r., a więc fachowego pracownika organu. O ile zatem skarżąca spółka zamierzała podważyć wyrażony przez organ pogląd co do zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym z powodu usytuowania spornej inwestycji w odległości 2 m od krawędzi drogi gminnej i przy skrzyżowaniu z drogą z pierwszeństwem ruchu, to na niej spoczywał ciężar dowodowy. Skarżąca mogła więc przedłożyć sporządzoną na jej zlecenie opinię rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego. Skoro jednak dowodu takiego nie przedstawiła, jej twierdzenia o niepogorszeniu widoczności na skrzyżowaniu z powodu realizacji spornej inwestycji należy uznać za gołosłowne. W konsekwencji, brak podstaw prawnych do przyjęcia dowolności stanowiska organu I instancji, który jako zarządca drogi nie wyraził zgody na usytuowanie budynku w granicy działki i odległości 2 m od krawędzi jezdni. Sam wzgląd na potrzeby gospodarcze inwestora nie może stanowić szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od ogólnych wymogów ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza że jak wynika z analizy przestrzennej, budynki na działkach sąsiednich usytuowane są w odległości 5 m od krawędzi jezdni. Sporna inwestycja narusza więc istniejącą linię zabudowy i doprowadziłaby do budowy w granicy działki, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle § 4 cyt. rozp., który to przepis ma zastosowanie w przypadku rozbudowy z przekroczeniem dotychczasowej odległości od drogi publicznej. Regulacja ta nie miałaby zastosowania jedynie przy rozbudowie w głąb działki inwestora, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Przywołane przez skarżącą spółkę orzecznictwo zapadło zaś w innym stanie faktycznym. Wyjaśnić też przyjdzie, że prawidłowo organy administracji uznały, że odstępstwo od zasady tzw. dobrego sąsiedztwa dotyczy jedynie terenów które w poprzednio obowiązującym planie miejscowym były przeznaczone do inwestycji produkcyjnych ( art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu ...). Tymczasem teren inwestycji przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podobnie jak w obowiązującym obecnie studium. Jednak podstawą decyzji odmownej nie były zapisy studium, lecz niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. Wreszcie, odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia reguł procedury administracyjnej z powodu braku powiadomienia jej o oględzinach i niesporządzenia protokołu z tej czynności podzielić należy pogląd Kolegium co do charakteru czynności uprawnionego architekta ( art. 60 ust. 4 ustawy ). Na treść decyzji o warunkach zabudowy składa się zaś część graficzna, zaś wyniki analizy urbanistyczno – przestrzennej stanowią załącznik do decyzji ( § 9 ust. 2 rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań...). Oznacza to, że sporządzenie analizy nie następuje w trybie art. 79 kpa i po sporządzeniu protokołu, o którym mowa w art. 67 kpa. Nie pozbawia to jednak strony ochrony prawnej w zakresie możliwości kwestionowania danych zawartych w analizie urbanistyczno – przestrzennej. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka miała zaś możliwość zapoznania się z tym dokumentem i nie wniosła zastrzeżeń do jego treści, a jedynie zarzuciła, że nie brała udziału w czynności, którego to uprawnienia nie gwarantuje stronie ustawa i wydane na jej podstawie rozporządzenie. Nie sposób więc ferować zarzutu naruszenia art. 10 kpa. Wreszcie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 6 i 7 kpa. Wobec niespełnienia wymogów prawa materialnego skarżąca Spółka nie mogła oczekiwać wydania decyzji pozytywnej jedynie z powołaniem się na własny interes. Wykonanie decyzji o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu nie jest w niniejszej sprawie możliwe przez rozbudowę budynku i obudowę agregatów chłodniczych. Wątpliwe jest też, czy w takim wypadku będą one pełnić swoją rolę, a samo wydanie decyzji nakazującej ograniczenie poziomu hałasu, przeczy stwierdzeniom skarżącej o rzekomych uciążliwościach, spowodowanych prowadzoną działalnością. Ustawa o planowaniu ... traktuje przy tym równoważnie interesy inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej ( art. 6 ust. 2). Z tych też względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.