I OSK 584/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1364/08 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o wypowiedzeniu K. D. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. wypowiedział K. D. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Jako podstawę prawną wypowiedzenia organ wskazał art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...] wydaną dla celów ewidencyjnych, zwolnił K. D. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2008 r. nr [...] stwierdził, że decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, że decyzja o zwolnieniu została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a zatem nie można było uznać, iż została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że na podstawie wykazu zmian Generalnego Zarządu Planowania Strategicznego Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] do etatu [...] Dowództwa WLOP z dnia [...] października 2001 r. stan etatowy jednostki wojskowej, w której oficer pełnił służbę, uległ zmniejszeniu, a stanowisko służbowe przez niego zajmowane uległo likwidacji. Stwierdził też, że brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1364/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził o przedmiocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, którym jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sąd wywodził, że w sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom skargi, Dyrektor Departamentu Kadr MON w decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] wskazał podstawę prawną wypowiedzenia - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wypowiedzenie stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Przedmiotowa decyzja była oparta na przesłance likwidacji zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego i braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Zmniejszenie stanu etatowego nastąpiło na podstawie wykazu zmian Generalnego Zarządu Planowania Strategicznego Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] do etatu [...] Dowództwa WLOP z dnia [...] października 2001 r. Wejście powyższego rozkazu w życie oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także podejmowania decyzji personalnych. Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne było, by wydane one były najwcześniej z chwilą wejścia w życie ww. wykazu zmian. W przedmiotowej sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonano decyzją z dnia [...] marca 2002 r., a zatem po wejściu w życie omawianego wykazu (1 stycznia 2002 r.), który nie podlega kontroli sądowadministracyjnej. Z treści art. 78 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki woskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego i taki związek w przedmiotowej sprawie niewątpliwie występuje. Sąd podkreślił, że wykaz zmian Generalnego Zarządu Planowania Strategicznego Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] do etatu [...] Dowództwa WLOP z dnia [...] października 2001 r. określał zarówno początek, jak i koniec procesu przeformowania. Jego realizacja, wdrożenie w życie odbywało się na wielu płaszczyznach - w tym na płaszczyźnie personalnej. Po pierwsze, decyzja o wypowiedzeniu została podjęta po wydaniu wykazu zmian Generalnego Zarządu Planowania Strategicznego Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] do etatu [...] Dowództwa WLOP z dnia [...] października 2001 r. Wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego stanowiło więc realizację wykonania wcześniej wydawanych rozkazów. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, bowiem przed wypowiedzeniem skarżącemu stosunku służbowego doszło do przeformowania jednostki oraz brak było możliwości wykorzystania skarżącego na innym stanowisku służbowym (notatka służbowa z dnia 11 marca 2002 r. - k. 79 akt osobowych). Sąd podkreślił, że przedmiotem sprawy jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Weryfikacja decyzji w trybie tzw. "zwykłym" i "nadzwyczajnym", jakim jest stwierdzenie nieważności, podlega różnym reżimom. Skarżący w podnoszonych przez siebie zarzutach domaga się w istocie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie wypowiedzenia stosunku służbowego, nie dostrzegając, że wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które podlega regułom określonym w art. 156 k.p.a. Reguły te dookreśla orzecznictwo - i tak - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 196696, zawarto tezę, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. W kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/06, Lex 196694, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc do uznania, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezentowany przez Sąd pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 443/07. Sąd wskazał, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się notatka (k-82) z rozmowy przeprowadzonej ze skarżącym, w czasie której został on poinformowany o braku możliwości wykorzystania go na innym stanowisku służbowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi. K. D. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w zw. z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż spełniono przesłanki wypowiedzenia, więc organ mógł zwolnić skarżącego ze służby i nie ma podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu, podczas gdy uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu, albowiem w toku zwalniania skarżącego ze służby doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON nr [...] z [...] marca 2002 r. w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na orzecznictwo w zakresie wykładni rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że nie chodzi w sprawie o wykładnię ale o oczywiste naruszenie. Skoro nie dopełniono procedury w nim wskazanej, co powoduje, że nie są spełnione przesłanki z tego przepisu. W sprawie brak dowodów na wdrożenie procedur kadrowych z przedłożeniem propozycji pełnienia w dalszym ciągu służby wojskowej. Wywodzono, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w przypadku służb mundurowych konieczne jest precyzyjne określenie kryteriów zwolnienia ze służby, należy wyłączyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Wywodzono, że w decyzji powołano się na okoliczności, które nie miały jeszcze miejsca. Rozkaz o wprowadzeniu zmian organizacyjno-płacowych w wojskowych komendach uzupełnień wprowadzał nowy etat jednostki wojskowej, w której służbę pełnił skarżący. W tym nowym etacie znajdowało się stanowisko odpowiednie do dotychczas zajmowanego przez skarżącego. Zdaniem skarżącego nastąpiła pozorna likwidacja stanowiska pracy, powodująca, że okoliczność ta nie może zostać zakwalifikowana jako obiektywna przyczyna uzasadniająca wypowiedzenie umowy. Wywodzono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest stanowisko, że w dacie wypowiedzenia stan faktyczny musi już istnieć, a więc jednostka wojskowa w tym czasie winna mieć zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe uniemożliwia trwanie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie rażącego naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w związku z art. 156 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a zatem zastosowanie przepisu wbrew niebudzących wątpliwości interpretacyjnej hipotetycznemu stanowi faktycznemu lub wyprowadzenie konsekwencji prawnych nieprzewidzianych w przepisie prawa. Według art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych: "Dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić: jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe". W sprawie nie podważono prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, który pozwoliłby na wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie przepisu prawa do nieprzewidzianego w normie prawnej hipotetycznego stanu faktycznego. Na podstawie zmian Generalnego Zarządu Planowania Strategicznego Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] do etatu [...] Dowództwa WLOP z dnia [...] października 2001 r. stan etatowy jednostki wojskowej, w której służbę pełnił K. D., uległ zmniejszeniu, a stanowisko służbowe zajmowane przez niego uległo likwidacji. Nie podważono też ustaleń Sądu, że w aktach osobowych znajduje się notatka z rozmowy, w której poinformowano skarżącego o braku możliwości wykorzystania go na innym stanowisku służbowym. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, nie zarzucono naruszenia przepisów prawa procesowego co do ustaleń stanu faktycznego w oparciu o akta sprawy. W sprawie zasadnie wywodzono w zaskarżonym wyroku o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o wadliwości kwalifikowane wyliczone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.