II OSK 3312/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/17, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. O., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] (odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S., H. S. i M. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr ew. [...] (budynek nr 1) i nr ew. [...] (budynek nr 2) z obrębu [...] P.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podejmując swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkująca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji, że doszło do naruszenia przez Starostę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca zarzucała decyzji organu pierwszej instancji, że zarówno postępowanie zakończone wydaniem decyzji nr [...], jak również postępowanie zakończone decyzją nr [...], prowadziła ta sama osoba: mgr. inż. S. M., Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, działająca z upoważnienia Starosty. Osoba ta podpisała się pod decyzją nr [...], ale także podpisywała pisma kierowane do stron we wznowionym postępowaniu zakończonym ostatecznie decyzją organu pierwszej instancji, tj. decyzją nr [...] o odmowie uchylenia wcześniejszej decyzji Starosty. Wojewoda uznał przedstawiony argument za zasadny i stwierdził, że wyrażenie [pracownik, który] "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć szeroko. Zdaniem organu odwoławczego udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie również podejmowanie konkretnych czynności urzędowych wobec stron postępowania w trakcie tego postępowania, nawet jeśli późniejsza decyzja wydana przez organ została formalnie podpisana przez inną osobę, nawet pełniącą funkcję organu administracji. Sąd Wojewódzki nie podzielił przedstawionej wykładni przepisu o wyłączeniu pracownika organu administracji państwowej, podnosząc, że analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także analiza wypowiedzi czołowych przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego wskazuje na istnienie rozbieżnych interpretacji powołanego przepisu. Wynikają one nie tyle z braku spójności judykatywy, co z faktu, że wykładnia i zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonywane jest zawsze w kontekście konkretnego stanu faktycznego sprawy, dlatego też uproszczony argument z autorytetu sądów polegający na wskazaniu wybranych orzeczeń może być względnie łatwo podważony powołaniem orzeczeń o przeciwnej tezie. W ocenie Sądu, powoływany przepis pełni dla obywateli rolę gwarancyjną, że nie dojdzie do podważenia zasady obiektywizmu i bezstronności organów w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Dlatego też należy przyjmować, że jeżeli pracownik organu administracji wykonuje czynności techniczne lub porządkowe, np. kieruje do strony korespondencję zawiadamiając o dokonanych bądź przewidywanych czynnościach organu, to takie działania nie powinny być uznawane za "branie udziału w wydaniu decyzji" w rozumieniu przepisów o wyłączeniu pracownika organu. Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy zakwestionować stanowisko organu odwoławczego, według którego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika organu. W związku z tym nie można też zarzucić decyzji Starosty, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w omawianym zakresie. Sąd Wojewódzki zauważył także, że nie ma również dobrego uzasadnienia dla zarzutu sformułowanego w zaskarżonej decyzji Wojewody, że Starosta w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, wszystkie okoliczności faktyczne odnoszące się do zarzutów podnoszonych przez sąsiadkę inwestorów wnioskującą o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zostały dostatecznie jasno ustalone i przedstawione. Skarżąca wraz z inwestorami przedstawiła rozwiązania techniczne i architektoniczne, które mają powodować, że wody opadowe nie będą spływały z działek inwestycyjnych na nieruchomość sąsiednią (nieruchomość wnioskodawczyni), że powierzchnia biologicznie czynna stanowi odpowiednią część nieruchomości inwestycyjnej, a miejsca parkingowe i trasy przejazdu pojazdów spełniają wymogi przepisów prawa budowlanego. Podkreślił, że sama wnioskodawczyni nie wykazała również, żeby jej zarzuty pod adresem zatwierdzonego projektu budowlanego były zasadne. W pierwszej kolejności, nie ma zatem podstaw do twierdzenia (jak chce wnioskodawczyni), że projekt budowlany przewidujący budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego wskazuje się bowiem wyraźnie, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym będzie taki budynek, w którym między innymi dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych lub lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że wskazane dwa budynki mieszkalne będą źródłem szczególnego hałasu, zanieczyszczeń lub zacieniania nieruchomości wnioskodawczyni (sąsiadki). W szczególności ostatni zarzut jest całkowicie bezzasadny, skoro z projektu zagospodarowania terenu (k. 36 projektu budowlanego) wynika jednoznacznie, że działki inwestycyjne znajdują się na północ od nieruchomości wnioskodawczyni. W ocenie Sądu, nie wydaje się również zasadne, że nieruchomość wnioskodawczyni znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawczyni nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który przewidywałby ograniczenia w możliwości zagospodarowania przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej należącej do niej działki nr ewid. [...]. Sąd Wojewódzki wskazał, że jest dla niego oczywiste, że Wojewoda badając fakty sprawy w postępowaniu odwoławczym mógł uznać, że występują wszakże szczegółowe okoliczności, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednak takich okoliczności. Należy zatem przyjąć, że jeśli takie niewyjaśnione fakty miały miejsce, to Wojewoda, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.) powinien przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wojewoda w rozpatrywanej sprawie nie zastosował wskazanych przepisów, a ograniczył się jedynie do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, przyjęte rozstrzygnięcie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, a także powołane przepisy: art. 138 § 2 w zw. z 136 § 1 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. Formułując wytyczne dla organu odwoławczego, Sąd I instancji wskazał, że organ ten powinien ustalić, czy w sprawie występują jakieś okoliczności, które wymagają obiektywnego zbadania i wyjaśnienia, a następnie ocenić zasadność zarzutów odwołania skarżącej i racji podnoszonych przez inwestorów. Takie ustalenia mogą prowadzić do rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania w mocy bądź uchylenia decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania od uczestników dla skarżącej oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię i ustalenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nieruchomość skarżącej leży w obszarze oddziaływania inwestycji, jak również poprzez ustalenie, iż "obszar oddziaływania" inwestycji jest ograniczony do obszaru nieruchomości inwestora, a więc niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, jak również poprzez ograniczenie się przez organ jedynie do określenia, że obiekt budowlany spełnia wymagania techniczne, podczas gdy inwestycja może oddziaływać na nieruchomość skarżącej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez uznanie, że wszystkie okoliczności faktyczne odnoszące się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą wnioskującą o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zostały dostatecznie jasno wyjaśnione i przedstawione, podczas gdy organ nie odniósł się do kwestii nadmiernego hałasu, zanieczyszczeń, obniżenia wartości nieruchomości, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż obszar oddziaływania obiektów zamyka się w granicach nieruchomości objętych inwestycją, tj. działek [...], [...] z obr. [...] w P.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wojewody, wskazując, iż Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Starostę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji gdy zarówno postępowanie zakończone decyzją nr [...], jak również decyzją nr [...], prowadziła ta sama osoba: mgr inż. S.M., Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, działająca z upoważnienia Starosty [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie zaakcentować należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym była decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem zbadanie, czy organ drugiej instancji zasadnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w następstwie wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, czy były podstawy do wydania tego typu decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga kasacyjna nie jest w stanie skutecznie podważyć przekonania Sądu Wojewódzkiego, iż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z obu przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., warunkujących możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podała, że mgr inż. S. M. w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] - złożyła podpis pod decyzją, natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] - brała czynnie udział wystawiając m.in. wezwanie skierowane do inwestorów w przedmiocie konieczności przedłożenia szczegółowego opisu sposobu zagospodarowania wód opadowych oraz wykazania w formie graficznej i opisowej jakie będzie ukształtowanie budynków wokół budowy w stosunku do poziomu powierzchni działek sąsiednich. Wystosowanie tak merytorycznego pisma, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, nie może być uznane za czynność techniczną, lecz świadczy o aktywnym braniu udziału w rozpoznaniu sprawy. Z takim zapatrywaniem nie sposób się zgodzić. Należy podkreślić, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) obejmuje jedynie udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (np. przygotowanie projektu decyzji). Nie można natomiast twierdzić, że sam udział pracownika, który wydał weryfikowane orzeczenie, w czynnościach procesowych o charakterze pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym, wypełnia przesłankę "brania udziału w wydaniu decyzji". Czynności tego rodzaju stanowią typowy przykład "brania udziału w postępowaniu" dotyczącym weryfikowanej decyzji i jako takie nie mogą być uznane za przejaw "brania udziału w wydaniu decyzji", co w konsekwencji wyklucza ich kwalifikację jako przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2004/17). Innymi słowy, nie podlegają wyłączeniu osoby, które podejmowały (przeprowadzały) czynności procesowe mające (lub mogące mieć) jedynie pośredni wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Takimi czynnościami są przede wszystkim postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nie podlegają także wyłączeniu osoby, które były podmiotami czynności receptywnych (np. przesłuchiwały świadków, biegłych lub strony, przeprowadzały oględziny itp.). To nie czynności dowodowe mają bowiem (lub mogą mieć) wpływ na wynik sprawy, tylko środki dowodowe uzyskane w wyniku czynności dowodowych (a więc np. zeznania świadków lub stron, opinie biegłych czy też wynik oględzin). Tymczasem treść informacji o faktach uzyskanych w wyniku czynności dowodowych nie zależy ani od pracownika, który postanowił o przeprowadzeniu takich czynności, ani od pracownika, który je przeprowadza. Nie ma zatem podstaw do wyłączenia pracownika, który postanowił o dokonaniu albo dokonał czynności, której wynik miał wprawdzie (lub mógł mieć) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jeżeli samo postanowienie o dokonaniu czynności nie przesądza o wyniku tej czynności (wynik nie był w żadnym stopniu efektem woli pracownika) – zob. Z. R. Kmiecik, 1.6. Okoliczność, że pracownik brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji [w:] Wyłączenie pracownika organu od udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020. Nie można zatem zgodzić się z autorem środka zaskarżenia co do tego, że sam udział w przeprowadzaniu czynności dowodowych powinien uzasadniać wyłączenie pracownika, który je przeprowadzał. W świetle powyższego, słusznie Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, według którego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika organu oraz uznał, że powoływanie się na taką przesłankę wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej jest nieuzasadnione. Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Składu obecnie orzekającego, niewadliwie przyjął Sąd Wojewódzki, że nie ma dobrego uzasadnienia dla zarzutu sformułowanego w zaskarżonej decyzji Wojewody [...], że Starosta [...] w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej o pozwoleniu na budowę naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał Sąd wszystkie okoliczności faktyczne odnoszące się do zarzutów podnoszonych przez sąsiadkę inwestorów wnioskującą o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zostały dostatecznie jasno ustalone i przedstawione. Skarżąca M. K. wraz z inwestorami przedstawiła rozwiązania techniczne i architektoniczne, które mają powodować, że wody opadowe nie będą spływały z działek inwestycyjnych na nieruchomość sąsiednią (nieruchomość wnioskodawczyni), że powierzchnia biologicznie czynna stanowi odpowiednią część nieruchomości inwestycyjnej, a miejsca parkingowe i trasy przejazdu pojazdów spełniają wymogi przepisów prawa budowlanego. Skarżąca kasacyjnie w ramach powyższego zarzutu podniosła, że organ nie odniósł się do kwestii nadmiernego hałasu, zanieczyszczeń, obniżenia wartości nieruchomości. Tego typu zagadnienia mogą być przedmiotem własnych ustaleń organu odwoławczego, w tym prowadzonych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a. - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd I instancji nie przesądził wyniku sprawy. Wskazał bowiem, że w ponownym postępowaniu, organ odwoławczy powinien ustalić, czy w sprawie występują jakieś okoliczności, które wymagają obiektywnego zbadania i wyjaśnienia, czego jednocześnie nie dokonano w dotychczasowym postępowaniu. Gdyby takie okoliczności zostały stwierdzone, organ drugiej instancji powinien rozważyć, czy nie można brakujących przesłanek rozstrzygnięcia uzupełnić poprzez zastosowanie ww. art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero na tej podstawie organ drugiej instancji powinien ocenić zasadność zarzutów odwołania skarżącej i racji podnoszonych przez inwestorów. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jawi on się jako przedwczesny, z uwagi na charakter decyzji podlegającej kontroli. Ponadto, jak wyżej zaznaczono, nie zostało przesądzone, że nieruchomość skarżącej kasacyjnie nie leży w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.