I OSK 717/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 410/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta K. decyzją z [...] marca 2020 r. uznał A. K. z dniem 3 marca 2020 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm., dalej: "u.p.z.i.r.p."), jest mniejsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona zarejestrowała się w PUP w Koszalinie w dniu 3 marca 2020 r., po wyjściu z S. W toku postępowania organ ustalił, że strona pozostawała w zatrudnieniu od 1 lutego 2015 r. do 31 sierpnia 2019 r. w Przedsiębiorstwie Budowlanym "M." (umowa została rozwiązana na mocy porozumienia stron). Odwołując się do regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., organ odwoławczy wskazał, że w ciągu ostatnich 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania Strony w PUP, który to okres liczony jest od 2 września 2018 r. do 2 marca 2020 r., suma okresów (o której mowa w tej regulacji) jest mniejsza niż 365 dni i wyniosła 364 dni. Zdaniem organu odwoławczego, powyższa okoliczność przesądziła, że strona nie spełniła ustawowych przesłanek wymaganych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Organ podkreślił, że przepisy u.p.z.i.r.p. są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i na ich podstawie prawo do zasiłku dla bezrobotnych może otrzymać wyłącznie osoba spełniająca wszystkie warunki w nich określone, przepisy nie przewidują możliwości uznaniowego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Sąd I instancji stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kontekście warunku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.i.r.p. Wskazał, że skarżący ubiegający się o zasiłek dla bezrobotnych pozostawał w zatrudnieniu w okresie poprzedzającym złożenie wniosku na podstawie umowy o pracę. Związanie umową trwało od 1 lutego 2015 r. i zakończyło się za porozumieniem stron z dniem 31 sierpnia 2019 r. Jak trafnie ustaliły organy, zważywszy, że skarżący zgłosił się celem rejestracji w PUP w dniu 3 marca 2020 r., okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania (wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p.), miarodajny dla oceny uprawnienia skarżącego ubiegającego się o zasiłek, obejmował okres od 2 września 2018 r. do 2 marca 2020 r. Podczas rozpatrywania uprawnień skarżącego okazało się, że nie spełnia on jednego z warunków, od których zależy to prawo, a mianowicie w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. w okresie od 2 września 2018 r. do 2 marca 2020 r. udowodnił 364 dni zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. wymagane jest wykazanie 365 dni zatrudnienia. Zabrakło więc skarżącemu jednego dnia pracy do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Gdyby zarejestrował się w PUP najpóźniej w dniu 2 marca 2020 r., to spełniłby wszystkie warunki, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku, przede wszystkim zaś łączna suma okresów zatrudnienia w wymaganym okresie wynosiłaby wymagane 365 dni. Sąd I instancji uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie jest wystarczające ograniczenie się do zestawienia dat dotyczących zatrudnienia skarżącego na umowę o pracę w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzającym dzień rejestracji w PUP. Takie proste zestawienie dat wskazuje, że skarżącemu zabrakło jednego dnia dla uzyskania uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Ocena, czy zostały spełnione wszystkie ustawowe warunku do uzyskania prawa do zasiłku wymaga szerszej analizy całego materiału dowodowego. Na gruncie niniejszej sprawy konieczne jest bowiem rozważenie okoliczności, które zadecydowały, że skarżący dokonał rejestracji w PUP dopiero w dniu 3 marca 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, uwzględnić należy, że skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o rejestrację i przyznanie zasiłku 3 marca 2020 r., czyli dokładnie w dniu w którym został wypisany z ośrodka leczenia uzależnień po zakończeniu stacjonarnej terapii prowadzonej w trybie ciągłym od 6 grudnia 2019 r. do dnia 3 marca 2020 r. (najpierw w okresie od 6 grudnia 2019 r. do 7 stycznia 2020 r. w Ś.., a następnie od 7 stycznia 2020 r. do 3 marca 2020 r. w S.). W tym okresie skarżący przebywał na leczeniu w ośrodkach zamkniętych (choroba [...]). Co za tym idzie, za niezgodne z zasadą równości wobec prawa (art. 8 § 1 K.p.a.) Sąd I instancji uznał odmówienie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko ze względu na upływ czasu (o 1 dzień) pomiędzy utratą zatrudnienia, a rejestracją w PUP i zróżnicowanie w ten sposób sytuacji prawnej skarżącego, w stosunku do osób, które miały realną możliwość dokonania rejestracji nawet w ostatnim dniu okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. (tj. m.in. osób które dysponowały swobodą przemieszczania się). WSA uznał, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że z uwagi na zakończenie leczenia stacjonarnego 3 marca 2020 r. (tj. we wtorek) nie mógł wykazać 365 dni zatrudnienia, co przesądziłoby o spełnieniu warunku ustawowego. Bezspornie, dokonanie rejestracji w PUP w dniu 2 marca 2020 r. (tj. w poniedziałek) pozwoliłoby Skarżącemu na wykazanie minimalnej liczby dni zatrudnienia, czyli co najmniej 365. Jednakże w tym dniu skarżący odbywał jeszcze leczenie i przebywał w S. (zgodnie z kartą informacyjną), a wypis nastąpił 3 marca 2020 r. Tym samym skarżący nie miał realnej możliwości dokonania rejestracji i wystąpienia z wnioskiem o zasiłek w okresie przewidzianym przepisami prawa (tj. do dnia 2 marca 2020 r.). Sąd I instancji podkreślił, że to najmniejsze z możliwych (o 1 dzień) opóźnienie w złożeniu wniosku nastąpiło w istocie z przyczyn niezależnych od skarżącego, a przyczyna tego opóźnienia (leczenie choroby [...] w ośrodku zamkniętym) nie powinna skutkować tak niekorzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciem (utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. w związku z art. 8 § 1 K.p.a., polegające na uznaniu za niezgodne z zasadą równości wobec prawa cyt. odmówienie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko ze względu na upływ czasu (o 1 dzień) pomiędzy utratą zatrudnienia, a rejestracją w PUP i zróżnicowanie w ten sposób sytuacji prawnej skarżącego, w stosunku do osób, które miały realną możliwość dokonania rejestracji nawet w ostatnim dniu okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. (tj. m. in. osób które dysponowały swobodą przemieszczania się). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarżący kasacyjnie Wojewoda słusznie wskazuje na bezwzględnie obowiązujący przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm., dalej: "u.p.z.i.r.p."), stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu (...) jeżeli na dzień rejestracji legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni, który przypada w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. W świetle tej regulacji osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku, powinna zarejestrować się w urzędzie pracy, maksymalnie w ciągu 6 miesięcy od utraty zatrudnienia. Brak zachowania odpowiedniego okresu pomiędzy ustaniem zatrudnienia a rejestracją skutkuje niespełnieniem przesłanki posiadania "co najmniej 365 dni okresu zatrudnienia w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy". Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w PUP, tj.3 marca 2020 r., zawierał się w przedziale od 2 września 2018 r. do 2 marca 2020 r. i że w tym okresie skarżący był zatrudniony przez 364 dni. Brak zgłoszenia się skarżącego we właściwym urzędzie pracy w celu dokonania rejestracji jako bezrobotnego, w terminie nieprzekraczającym 6 miesięcy po dniu rozwiązania stosunku pracy, pozbawił go możliwości nabycia prawa do zasiłku. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie dają możliwości odstąpienia od zasad w nich określonych. Oznacza to, że organ nie może przyznać prawa do zasiłku osobie, która nie spełnia warunków wynikających z regulacji prawnych obowiązujących w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 25.01.2011r., I OSK 1553/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.10.2007r., III SA/Łd 339/07 – orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 l u.p.z.i.r.p. jest jednoznaczna i nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która nie spełniła wymogów w nim określonych. Warunek legitymowania się określonym stażem zasiłkowym uwzględnia się wyłącznie w okresie 18 miesięcy przed rejestracją bezrobotnego. Ustawodawca nie dopuszcza innego sposobu ustalania takiego okresu i żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewiduje. Nie mają zatem prawnego znaczenia przyczyny, dla których skarżący nie zarejestrował się w urzędzie pracy w okresie 6 miesięcy od utraty zatrudnienia i zgłosił się do organu zatrudnienia dopiero 2 marca 2020 r., jak również fakt, że do wymaganego stażu zabrakło mu jednego dnia. Przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie mogą być brane pod uwagę żadne inne przesłanki niż wynikające z przepisów ustawy. Organom zatrudnienia nie pozostawiono w tym zakresie swobody działania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, skarżący udokumentował tylko 364 dni stażu zasiłkowego, zamiast wymaganych ustawą 365 dni. Skoro nie spełnił ustawowych przesłanek przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych, to nie może być mowy o niewłaściwym zastosowaniu 71 ust.1 pkt. 1 i 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez odmowę przyznania mu tego świadczenia. Nie można też zarzucić organom naruszenia art. 8 § 1 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis ten wprowadza zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej przez wprowadzenie gwarancji, że postępowanie będzie prowadzone zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasady te mają pełne zastosowanie do oceny zagadnień proceduralnych wyłaniających się w toku postępowania administracyjnego, a nie wykładni i stosowania prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną załatwienia sprawy administracyjnej. W przepisie tym nie można upatrywać podstawy do wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony postępowania z pominięciem przepisów regulujących kształt stosunku prawnego podlegającego ocenie w tym postępowaniu. Stanowisko takie byłoby bowiem niezgodne z wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadą praworządności przewidującą, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przy wydawaniu rozstrzygnięć organy kierują się w pierwszej kolejności brzmieniem obowiązujących przepisów i ich prawidłową interpretacją. Jak powyżej wywiedziono, organy zatrudnienia należycie ustaliły okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Następnie prawidłowo zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że postępowanie to było prowadzone w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji, gdyż odpowiadały one prawu. Z tego też względu, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. w związku z art. 8 § 1 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art.207§ 2 P.p.s.a. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.