IV SAB/Wr 299/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. Stowarzyszenia "[...]" z/s w M. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków I. stwierdza bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w załatwieniu sprawy, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE M. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w M. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wydaniu pozwolenia na poszukiwanie zabytków. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu 6 lipca 2020 r. złożyła w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków we Wrocławiu wniosek o wydanie pozwolenia na poszukiwania zabytków ruchomych przy pomocy sprzętu elektrotechnicznego w lokalizacji wskazanej we wniosku. Czas załatwienia wniosku został w sposób nieuprawniony wydłużony przez organ do 10 października 2020 r. Pismem z dnia 9 października 2020 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie dokumentów wskazujących na to, że załączone do wniosku zgody na korzystanie z nieruchomości są podpisane przez właścicieli tychże nieruchomości lub dzierżawców albo innych podmiotów posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Ponieważ wezwanie to, w ocenie Stowarzyszenia, nie było zgodne z prawem, albowiem z zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r., poz. 81), wnioskodawca zobowiązany był do dołączenia do wniosku jedynie samej zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie, strona skarżąca nie dopełniła oczekiwanych przez organ czynności. W rezultacie, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 19 listopada 2020 r. zawiadomił Stowarzyszenie o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydał w dniu 18 marca 2021 r. postanowienie, w którym orzekł, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości; zarządził wyjaśnienie przyczyn tego stanu rzeczy oraz wyznaczył 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że postanowienie to otrzymało 30 marca 2021 r. z czego należy wyprowadzić wniosek, że w przybliżonym terminie otrzymał je również Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków. W konsekwencji strona przyjęła, że datą załatwienia sprawy powinien być 30 kwietnia 2021 r. Tymczasem, organ dopiero 23 kwietnia 2021 r. wystosował do strony pismo informujące, że 19 kwietnia 2021 r. wystąpił on do Starosty M. o udostępnienie informacji o właścicielach w celu ustalenia stron postępowania. Zdaniem Stowarzyszenia, wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy do 28 maja 2021 r. nie zostało usprawiedliwione, a wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania nastąpiło po interwencji strony. Wskazując na te wszystkie okoliczności strona skarżąca podniosła, że organ w sposób nieuprawniony nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym mu w postanowieniu Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 18 marca 2021 r. Wskazując na przedstawioną argumentację strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; 2) zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy; 3) zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. Organ ten szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, zwracając uwagę, że w postanowieniu z dnia 18 marca 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wskazał, że na Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków spoczywa obowiązek ustalenia – na podstawie informacji zawartych we wniosku – kto posiada tytuł prawny do danej nieruchomości. Zgodnie z tym zaleceniem, w dniu 19 kwietnia 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Starosty M. – Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Mieniem, celem uzyskania uproszczonych wyciągów z ksiąg wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, celem ustalenia właścicieli tychże nieruchomości. Jednocześnie, w dniu 23 kwietnia 2021 r. do strony skarżącej skierowano pismo wraz z informacją, że 30-dniowy termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., nie może zostać dotrzymany. W związku z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na: 28 maja 2021 r. Po otrzymaniu (w dniu 4 maja 2021 r.) ze Starostwa Powiatowego w M. uproszczonych wyciągów z ksiąg wieczystych, organ w dniu 27 maja 2021 r. zawiadomił Stowarzyszenie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 27 lipca 2021 r. w związku z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Następnie, z uwagi na otrzymanie ze Starostwa Powiatowego w M. informacji o wszystkich właścicielach nieruchomości, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował w dniu 8 czerwca 2021 r. do wszystkich stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 17 sierpnia 2021 r. do Sądu wpłynęła informacja organu o wydaniu w dniu 27 lipca 2021 r. decyzji o odmowie udzielenia Stowarzyszeniu pozwolenia na poszukiwanie zabytków przy użyciu sprzętu elektrotechnicznego w lokalizacji: dz. Nr [...], [...], obr. P., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. S., gm. M., dz. nr [...] obr. R., nr [...], [...], [...], [...] obr. S., nr [...], [...], [...] obr. C., nr [...], [...], [...], obr. S., gm. C., dz. nr [...] obr. W., nr [...] obr. B., gm. K. oraz o udzieleniu pozwolenia na poszukiwanie zabytków przy użyciu sprzętu elektrotechnicznego w lokalizacji: dz. nr [...], [...] obr. H., gm. M., dz. nr [...], obr. S., gm. C., nr [...], [...], [...], [...] obr. W., nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. B., gm. K.. Do wspomnianego pisma organ dołączył kopię decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 lipca 2021 r. (nr 2165/2021). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie domagało się stwierdzenia bezczynności Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w udzieleniu zezwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków na działkach położonych w gminie M., C., K. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność w pierwszym rzędzie sprowadza się do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 96/19, LEX nr 2731482) W myśl art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcia organów wydawane na podstawie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są decyzjami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1657/06, CBOSA). Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie dokonuje czynności przewidzianych przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 61/20, LEX nr 3109397). Definicję bezczynności ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przy okazji normowania instytucji ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 lipca 2020 r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wpłynął wniosek Stowarzyszenia o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków (zgubionych drobnych przedmiotów) na polach ornych, położonych w gminie M., C., K. Jak również wynika z akt sprawy, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie załatwił sprawy z wniosku Stowarzyszenia w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., ale jednocześnie zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 10 października 2020 r. Przed upływem tego terminu, bo 9 października 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku – w terminie 7 dni – pod rygorem pozostawienia tegoż wniosku bez rozpoznania, o czym ostatecznie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł w postanowieniu z 9 listopada 2020 r. Co w sprawie też nie jest bez znaczenia, działając na skutek ponaglenia strony skarżącej, w postanowieniu z dnia 18 marca 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu stwierdził: że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozostaje w bezczynności i przewlekłości; wyznaczył 30 dniowy termin załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności i przewlekłości. W uzasadnieniu tego postanowienia wyrażono pogląd, że pozostawienie wniosku z dnia 6 lipca 2020 r. o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków w powołaniu na brak formalny tegoż wniosku w postaci nieprzedłożenia organowi dokumentów wskazujących na to, że dołączone do wniosku oświadczenia o wyrażeniu zgody na korzystanie z nieruchomości zostały podpisane przez właścicieli tychże nieruchomości nie miało swojej podstawy prawnej. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w wydanym postanowieniu zwrócił uwagę, że dokumenty, które wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć do wniosku zostały wymienione w § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r., poz. 81, dalej: rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r.), a przepis ten nie wskazuje na wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków ruchomych dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości objętych wnioskiem. Co za tym idzie, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wskazał, że obowiązkiem wojewódzkiego konserwatora zabytków jest ustalenie na podstawie informacji zawartych we wniosku (tj. miejsca położenia nieruchomości, numerów ewidencyjnych działek, i obrębów) kto posiada tytuł prawny do danej nieruchomości i skonfrontowanie tych danych z treścią dokumentów zawierających zgodę na poszukiwanie zabytków. Podniósł także, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zobowiązany jest do ustalenia kręgu stron postępowania, co wynika z treści art. 61 § 4 k.p.a. Przypomniał, że w postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Stanowisko przedstawione w postanowieniu Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu Sąd podziela, przypominając, że w świetle uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, pozostawienie wniosku bez rozpoznania podlega kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu. Sąd, podzielając w pełni zaprezentowaną w postanowieniu wspomnianego organu wykładnię w § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. także stoi na stanowisku, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków bez podstawy prawnej wezwał Stowarzyszenie do przedłożenia dokumentów wskazujących na to, że załączone do wniosku zgody do korzystania z nieruchomości zostały podpisane przez właścicieli tych nieruchomości lub inne podmioty posiadające tytuł prawny do korzystania z nich. W konsekwencji, bezpodstawnie również pozostawił bez rozpoznania wniosek z dnia 6 lipca 2020 r. z uwagi na niedopełnienie wymogów tegoż wezwania. Wskazana wadliwość w procedowaniu Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków świadczy o bezczynności tego organu, który powinien podjąć w sprawie określone działania z urzędu, zamiast "przerzucać" na stronę ciężar gromadzenia materiału dowodowego wykraczającego poza normatywne obowiązki strony jako wnioskodawcy. Z tych powodów, działając na postawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w punkcie I wyroku stwierdził bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu, stanu bezczynności w sprawie nie można natomiast przypisywać organowi na tym etapie sprawy, który odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania już po wydaniu przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowienia z dnia 18 marca 2021 r. stwierdzającego bezczynność i przewlekłość w postępowaniu. Wprawdzie, do końcowego załatwienia sprawy doszło po upływie wyznaczonego w tym postanowieniu terminu 30 dni od otrzymania przez organ wspomnianego postanowienia, niemniej, jak wynika z akt sprawy, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, po otrzymaniu tegoż postanowienia, bez zbędnej zwłoki podjął czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. W dniu 19 kwietnia 2020 r. wystąpił bowiem do Starostwa Powiatowego w M. z prośbą o przekazanie uproszczonych wypisów z ksiąg wieczystych nieruchomości celem zweryfikowania właścicieli nieruchomości informując jednocześnie stronę, że z uwagi na to wystąpienie nie może dotrzymać 30dniowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie, powiadomił stronę, że z tego powodu termin zakończenia postępowania w sprawie, na zasadzie z art. 36 § 1 k.p.a. został przedłużony do 28 maja 2021 r. Jak również wynika z akt, Starostwo Powiatowe w M. przesłało organowi uproszczone księgi wieczyste w dniu 4 maja 2021 r. Także i w tym przypadku, kolejne przedłużenie terminu przez organ (celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego) było uzasadnione, a co równie istotne, wyznaczony przez organ termin końcowego załatwienia sprawy (27 lipca 2021 r.) został dotrzymany, albowiem w dniu 27 lipca 2021 r. została wydana decyzja. Mając na uwadze informację powziętą już po wniesieniu skargi w sprawie, tj. że w dniu 27 lipca 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 6 lipca 2020 r., w punkcie II wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec o charakterze stwierdzonej bezczynności. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wymaga wyjaśnienia, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1315/20, LEX nr 3089429). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że dla oceny, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikowane naruszenie prawa musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 51/20). W przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa, przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne oraz oczywiście pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Okoliczności faktyczne rozstrzyganej sprawy nie wskazują na to, by organ dążył do unikania orzeczenia w sprawie. Pierwotne, wadliwe procedowanie organu wynikało z błędnego rozumienia przepisów prawa. Późniejsze przedłużanie terminu załatwienia sprawy było, w ocenie Sądu, usprawiedliwione koniecznością zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania końcowego rozstrzygnięcia. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania znajduje swoje umocowanie prawne w treści art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota kosztów w wysokości 100 zł odpowiada wartości wpisu sądowego od skargi, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe.