II OSK 3046/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 4/18 w sprawie ze skargi J.F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Bd 4/18) oddalił skargę J.F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie samowoli budowlanej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący J.F. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) żądając wyznaczenia temu organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na utwardzeniu terenu podwórza nierozkruszonym gruzem, rozbiórce trzech budynków oraz przebudowie dwóch budynków gospodarczych, zlokalizowanych we wsi K. na działce nr [...] należącej do K.K.. W uzasadnieniu żądania skargi wskazano, że w dniu [...] grudnia 2014r. do PINB wpłynęło pismo J.F., w którym zawarte było żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w opisanej wyżej sprawie. Skarga podawała, że PINB nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zamiast tego skierował do skarżącego pismo, w którym zajął stanowisko wobec zgłoszonych kwestii. W odpowiedzi na kierowane w następnych miesiącach pisma wnioskodawcy, PINB odpowiadał pismami, w których wypowiadał się co do przebudowy budynków (m.in. w piśmie z [...] października 2015 r.), rozbiórki budynków (m.in. w piśmie z [...] lutego 2015 r.), utwardzenia terenu (m.in. w piśmie z [...] kwietnia 2015 r.). Po otrzymaniu od organu nadzoru budowlanego ostatniego pisma z [...] października 2015 r., skarżącemu nie została przesłana decyzja, merytorycznie kończąca postępowanie w tej sprawie. Skarga powoływała art. 61 par. 3 K.p.a. Nadto, zwracała uwagę na szereg uchybień, które miały mieć miejsce w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego, o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do administracji publicznej nie decyduje tytuł tego pisma ale jego treść. We wniosku z [...] grudnia 2014 r. jasno zgłoszone zostało żądanie wszczęcia postępowania, gdyż wniosek ten kończył się zdaniem "Proszę o zajęcie stanowiska w sprawie", co jest równoznaczne z żądaniem wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru budowlanego wskazał, że pełnomocnik skarżącego w dniu [...] października 2015 r. odebrał informację, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowolnych robót budowlanych na działce nr [...] wsi K.. Organ administracji opisał także czynności podejmowane w związku z pismem skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. (które wpłynęło do organu [...] grudnia 2014 r.) oraz w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. oddalił skargę. Przedstawił pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał m.in., że zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy braku rozpoznania pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2014r., które wpłynęło do organu administracji w dniu [...] grudnia 2014 r. W ocenie sądu, treść tego pisma nie dostarcza podstaw do tego aby uważać je za żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W piśmie tym bowiem, skarżący zwraca się do organu "w związku" z pracami budowlanymi, wskazując na zagrożenie w postaci zalania budynków stanowiących jego własność. Pismo to, w świetle przepisów prawa, mogło być zakwalifikowane jako wskazanie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej, – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie sadu I instancji jest to sytuacji odpowiadająca treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wypowiedziana w cytowanym piśmie prośba "o zajęcie stanowiska" w przedstawionej sprawie mogła być zatem odczytana jako żądanie wszczęcia postępowania – ale nie w sprawie samowoli budowlanej, a w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Organem właściwym w tego rodzaju sprawie jest Burmistrz S., o czym organ prawidłowo powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. W zakresie natomiast prowadzonych niezgodnie z prawem robót budowlanych, pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. mogło być odczytane jedynie jako sygnał, że taki fakt ma miejsce, co wymaga sprawdzenia, stosownie do ciążącego na organie nadzoru budowlanego obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Organ wykonuje obowiązek kontroli także z własnej inicjatywy. Nie każdy, kto wnioskuje o wykonanie kontroli, może być uznany za stronę postępowania. W ocenie sądu I instancji nie można zatem uznać, że ww. pismo wszczęło postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. WSA w Bydgoszczy zwrócił też uwagę, że w przedmiotowej sprawie PINB, po otrzymaniu powyżej wymienionego pisma skarżącego (sygnału o problemie) podjął czynności kontrolne na wskazanej przez skarżącego nieruchomości, a w wyniku tej kontroli dokonał oceny zastanego stanu robót budowlanych, stwierdzając m.in. że część robót została podjęta po dokonaniu stosownego zgłoszenia, a część – bez dopełnienia obowiązków nałożonych prawem, co skutkowało m.in. ukaraniem mandatem karnym (por. pismo z dnia [...] lutego 2015 r.). O podejmowanych czynnościach skarżący także był informowany (np. pisma z [...] lutego 2015r., z [...] kwietnia 2015 r.), brał też udział w przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] lipca 2015 r., aczkolwiek nie był jasny status skarżącego, tj. czy jest on stroną w sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że żądanie skarżącego, aby organ udzielił mu informacji dotyczącej "samowoli budowlanej" (a nie zalewania gruntów), polegającej na utwardzeniu części działki nr [...] i rozbudowie budynku gospodarczego na tej działce- ewentualnie żeby organ wszczął stosowne postępowania administracyjne, zawiera inne pismo skarżącego z dnia [...] września 2015 r. (sporządzone przez jego pełnomocnika, radcę prawnego; wpływ [...] września 2015 r. – k. 18 akt sprawy). W odpowiedzi zaś na to pismo organ wydał postanowienie z dnia [...] października 2015 r. którym odmówił wszczęcia postępowania uznając, że skarżący nie jest stroną w tej sprawie (k. 28 akt administracyjnych). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r. wniósł J.F.. Skargą kasacyjną oparł na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 9, art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez brak poddania kontroli działalności administracji publicznej w zakresie doręczenia skarżącemu lub jego pełnomocnikowi przez PINB w M. postanowienia nr [...]r. z [...] października 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r. Doprowadziło to WSA w Bydgoszczy do błędnego uznania, iż sprawa załatwiona została w terminie, podczas gdy postanowienie to nie zostało prawidłowo doręczone, co narusza uprawnienia procesowe skarżącego. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zwrotu kosztów postępowania. Zawierała też żądanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z oświadczenia poprzedniego pełnomocnika skarżącego, iż doręczona przesyłka pocztowa nie zawierała postanowienia PINB z dnia [...]października 2015 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przesyłka, która miała zawierać powyższe postanowienie, w rzeczywistości dokumentu tego nie zawierała. Brak doręczenia tej przesyłki skutkuje brakiem załatwienia sprawy i finalnie bezczynnością organu nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Niezasadnie bowiem zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 par.1, art. 3 par.2 pkt 9, art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez "brak poddania kontroli działalności administracji publicznej w zakresie doręczenia skarżącemu lub jego pełnomocnikowi postanowienia PINB w M. nr [...]r. z dnia [...] października 2015r. o odmowie wszczęcia postępowania, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015r." Podniesiony zarzut ocenić należało jako nieadekwatny do zakresu i przedmiotu postępowania sądowego zainicjowanego przez J.F. skargą na bezczynność i przewlekłość PINB w M.. Zwrócić bowiem należy uwagę, że skargą wniesioną do sądu I instancji zarzucono organowi nadzoru budowlanego bezczynność i przewlekłość w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...].12.2014 r. Wniosek ten, jak trafnie ustalił i przyjął WSA w Bydgoszczy, odnosił się do inwestycji prowadzonej na działce nr [...] we wsi K., i wpływu tej inwestycji na zmianę stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów skarżącego. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej nie jest związany z bezczynnością, ani też przewlekłością organu administracji w powyższym zakresie. Odnosi się on bowiem do ewentualnej bezczynności organu w zakresie braku doręczenia rozstrzygnięcia stanowiącego reakcję na pismo z dnia [...].09.2015 r. kierowane przez pełnomocnika skarżącego do PINB w M.. W tym zaś piśmie, skarżący żądał aby wskazany organ administracji udzielił informacji dotyczącej "samowoli budowlanej", polegającej na utwardzeniu części działki nr [...] i rozbudowie budynku gospodarczego na tej działce, ewentualnie aby wszczęte zostało stosowne w tym względzie postępowania administracyjne. Stwierdzić więc należy, iż sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia [...].12.2014 r. nie jest tożsama ze sprawą wynikającą z pisma z dnia [...].09.2015 r. Sąd I instancji kontrolą sądowoadministracyjną objął zarzut bezczynności określony w pierwszym ze wskazanych pism skarżącego. Kontrola ta, odnosiła się więc do innej sprawy (naruszenia stosunków wodnych) niż opisanej i wynikającej ze skargi kasacyjnej (samowoli budowlanej). Czyni to zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nieadekwatnym do dopuszczalnego przedmiotu postępowania wywołanego tą skargą. Niezależnie od powyższych uwag i w związku z przedstawioną wyżej konstrukcją skargi kasacyjnej, jedynie na marginesie zaznaczyć trzeba, iż treść zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że nie zostało doręczone skarżącemu, ani jego pełnomocnikowi, postanowienie PINB w M. z dnia [...] października 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Skarżący kasacyjnie zarzucał, iż przesyłka, w której to postanowienie miało się znajdować, nie zawierała tego aktu. Podkreślić jednak należy, iż uchybienie na które powołuje się skarga kasacyjna (kompletność przesyłki i brak doręczenia decyzji) w żadnej mierze nie może skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku sądu I instancji. Trzeba bowiem mieć na uwadze wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy wskazujące, iż czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, a niewykonanie takiej czynności przez organ administracji, nie powinno być utożsamiane z bezczynnością czy przewlekłym prowadzeniem postępowania (por. np. postanowienie NSA z dnia 27.02.2018 r.; sygn. akt II FSK 207/18, z dnia 30.10.2017 r. sygn. akt I FSK 1479/17, z dnia 30.07.2017 r. sygn. akt II OSK 1979/17, z dnia 9.04.2015 r. sygn. akt II GSK 397/15, z dnia 12.09.2012 r. sygn. akt I OSK 1788/12). Mając na uwadze przedstawione rozważania uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.