II OSK 676/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/09 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/06 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz E. S. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2350/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 102/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej E. S., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2350/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że nieprawidłowo Sąd wykorzystał informacje zawarte w piśmie Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z 24 czerwca 2008 r., które dotyczy przeznaczenia działki w projekcie planu miejscowego. Na etapie badania legalności uchwały dotyczącej studium Sąd powinien opierać się na materiale dowodowym, który dotyczy studium nie zaś przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA wskazał także, że konieczne jest też dokonanie oceny mocy wiążącej studium, skoro w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego obszaru będzie kontrolowany pod względem zgodności ze studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany jest przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, że stosownie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając spełnienie przesłanek do zaskarżenia Sąd wywodził, że zostały spełnione wymagania co do zakresu (studium jest sprawą z zakresu administracji publicznej), spełnienia wymogu co do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz terminu. Dało to podstawę do zbadania legitymacji do zaskarżenia uchwały przez E. S. Sąd podzielił stanowisko, że w postępowaniu planistycznym interes prawny ma niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. E. S. ma interes prawny we wniesieniu skargi co do tej części studium, która dotyczy działek nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], których skarżąca jest właścicielką bądź współwłaścicielką. Działka nr [...] została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną. Działki nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod funkcje "ZP1" ogólnodostępnej zieleni oraz objętego ochroną Obszaru Skarpy Warszawskiej jako elementu krajobrazu o najwyższych walorach przyrodniczych i kulturowych. Istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi po stronie skarżącej E. S. w zakresie działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] powoduje, że Sąd bada, czy interes prawny skarżącej został naruszony. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę może wnieść podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, co otwiera drogę do rozpoznania sprawy przez sąd. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy. Mimo swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążąco kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To związanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez obowiązek badania zgodności, a nie tylko spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje podstawy do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Odnośnie działek nr [...] i nr [...], które w studium zostały przeznaczone pod funkcje "ZP1" ogólnodostępnej zieleni oraz objętego ochroną Obszaru Skarpy Warszawskiej jako elementu krajobrazu o najwyższych walorach przyrodniczych i kulturowych Sąd podkreślił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 78 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Organy gminy obowiązane są również do podejmowania działań na rzecz ochrony obszarów o wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych. Przy realizacji tego typu zadań nie może jednak dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności. Z ustaleń w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów wynika, że w strukturze terenów zieleni Warszawy wyróżniono tereny zieleni urządzonej (parki, ogrody dydaktyczne, skwery, zieleń towarzyszącą zabytkowym fortyfikacjom oraz zieleń przyuliczną i osiedlową) oraz tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji położone w obszarach zurbanizowanych oraz tereny zurbanizowane o udziale powierzchni biologicznie czynnej powyżej 60%, a także tereny cmentarzy. Z ustaleń studium wynika również, że dla kształtowania struktury przestrzennej terenów zieleni istotne jest zachowanie i tworzenie ciągłości przestrzennej przyrodniczej struktury Warszawy w relacji z ponadregionalnym i regionalnym systemem powiązań przyrodniczych. Należące do skarżącej działki nr [...] i nr [...], położone w rejonie ul. K., w studium zostały oznaczone symbolem "ZP1". Są to tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej. W ocenie Sądu nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej odnośnie powyższego przeznaczenia w studium działek nr [...] i nr [...] pod funkcję "ZP". Działki te – wbrew zapisom studium – nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. W bezpośrednim sąsiedztwie tych działek znajdują się tereny o innym przeznaczeniu – pod zabudowę mieszkaniową. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny zabudowane jak też tereny w odniesieniu, do których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to również objętego ochroną Obszaru Skarpy Warszawskiej, którego granic w sposób dokładny nie określono. Nastąpiło więc nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności prywatnej pozostające w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Istota ta jest zaś określona w art. 140 k.c. i polega na tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Sąd wskazał, że ustalenie dla danego obszaru funkcji "ZP1" nie uzasadnia wywłaszczenie, które może być dokonane tylko na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Katalog celów publicznych został określony w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wśród celów publicznych nie znajduje się przeznaczanie terenów na tereny zieleni miejskiej. Powstaje więc sytuacja, w której prawo własności skarżącej E. S. co do własności działek nr [...] i nr [...] zostało w sposób nieproporcjonalny ograniczone, a w tej sytuacji nie może ona liczyć na ich wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem, będąc zmuszoną do ponoszenia wydatków na ich utrzymanie. Wskutek tego przewidziane w studium ograniczenie prawa własności poprzez przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] pod funkcję "ZP1" stanowi naruszenie prawa i Sąd w tej części stwierdził na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Odnośnie działki nr 117 Sąd stwierdził, że nie może być zaakceptowana sytuacja, w której działka ta została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną. Część tekstowa studium musi bowiem całkowicie zgadzać się z częścią graficzną tego aktu. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa. Rada m.st. Warszawy wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 147 § 1 przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenia prawa materialnego, tj.: – art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tego przepisu przy ustalaniu interesu prawnego skutkujące stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych o nr [...], nr [...] i działki nr [...] z obrębu [...], – art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie sposobu wykonywania prawa własności, – art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zakresie zadań własnych gminy, – art. 9 ust. 3 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie władztwa planistycznego organu. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono co do zasadności wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej z charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, któremu przepisy prawa nie nadały mocy aktu prawa miejscowego. Wywodzono o przyznaniu gminie władztwa planistycznego co daje podstawy do ingerencji w prawo własności, o ogólności zapisów studium co powoduje, że nie odnosi się do poszczególnych działek. Podnoszono też, że E. S. nabyła działkę nr [...] w dniu 21 grudnia 2006 r., zatem tytuł prawny powstał po uchwaleniu studium. E. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia zasad postępowania, tj. art. 147 § 1 przez niewłaściwe zastosowanie nie został wyprowadzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Artykuł 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6. Nie reguluje zatem zasad postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyprowadzono zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Takiej zgodności nie można oprzeć na władztwie planistycznym, które przysługuje, ale tylko w granicach prawa, w tym w szczególności w granicach wyznaczonych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Władztwo planistyczne nie podważa konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a nie podważono ustaleń Sądu co do jej przekroczenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. oraz w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 9 ust. 3 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wyprowadził naruszenie interesu prawnego skarżącej. Dla wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego nie ma znaczenia prawnego charakter zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego. Artykuł 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowi o zaskarżalności uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie ogranicza zatem zaskarżalności wyłącznie do aktów prawa miejscowego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 5 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest też zasadne wyprowadzanie braku naruszenia interesu prawnego z charakteru regulacji studium. Artykuł 1 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza (...)". Wśród wyliczonych wartości w pkt 7 art. 1 ust. 2 tej ustawy wylicza prawo własności. Studium należy do stadium planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie jest zasadne ograniczenie obrony naruszonego interesu prawnego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wyprowadzić interes prawny do zaskarżalności studium. Istotne dla potrzeby ochrony interesu prawnego w tym stadium są rozwiązania przyjęte w art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią o zgodności planu miejscowego ze studium. W zaskarżonym wyroku, Sąd związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przeprowadził wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut błędnej wykładni tych przepisów co do interesu skarżącej nie jest zasadne. Nie ma przy tym znaczenia prawnego data nabycia nieruchomości, związana jest wówczas legitymacja z następstwem prawnym. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada proporcjonalności musi zostać uwzględniona w procesie planistycznym, co oznacza, że władztwo planistyczne gminy nie jest bezwzględne, a granice te wyznacza również ochrona prawa własności. Z ogólności zapisów studium, na które wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono ustaleń Sądu co do naruszenia w danym układzie przestrzennym, konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzać usprawiedliwienia co do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Nie podważono ustaleń co do zapisów w zakresie nieruchomości sąsiednich, które według ustaleń Sądu są działkami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Sąd wskazał też na brak dokładnego określenia granic objętych ochroną Obszaru Skarpy Warszawskiej. Ustaleń tych nie podważono. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.