II GSK 2137/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 761/13 w sprawie ze skargi T.-T. I. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie braku stwierdzenia działania organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa w ramach postępowania dotyczącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. na rzecz T.-T. I. Spółki z o.o. w Z. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r. w sprawie ze skargi T.-T. I. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie braku stwierdzenia działania organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa w ramach postępowania dotyczącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3, stwierdził, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 3 listopada 2009 r. skarżąca Spółka wystąpiła o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. Browarnej na odcinku ul. Karowa – ul. Radna w W. urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi, poprzez zmianę okresu zezwolenia do dnia 31 grudnia 2034 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent m.st. W. odmówił zmiany wymienionej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzja ta został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., którą przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wobec stwierdzenia, że wniosek skarżącej powinien zostać potraktowany jako nowy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres po upływie okresu wskazanego w poprzedniej decyzji. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynności organu I instancji (18 października 2010 r.) oraz odrębnym pismem (9 listopada 2010 r.) ponagliła tenże organ do rozpoznania wniosku. Skarżąca wniosła również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Prezydenta m.st. W., polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminach przewidzianych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012 r., o sygnaturze VI SAB/Wa 221/11 umorzył postępowanie. W międzyczasie Prezydent m.st. W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. orzekł w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi oraz ustalił z tego tytułu opłatę i okres, za jakim powinna być uiszczana. Organ domówił skarżącej postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r. uzupełnienia swojej decyzji podnosząc, że nie dostrzegł jej braków możliwych do uzupełnienia w trybie art. 111 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 577/12 uchylił decyzję SKO wskazując, że organ stosując nieaktualny w dacie orzekania przepis wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy powinien rozważyć, czy decyzja z dnia [...] września 2011 r. była wydana w ramach autokontroli, a w przypadku pozytywnego stwierdzenia, powinien zająć stanowisko, czy bezczynność lub przewlekłe postępowanie miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa oraz czy żądanie uzupełnienia decyzji uzasadniała podstawa z art. 111 k.p.a. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta m.st. W. i orzekło o wydaniu skarżącej Spółce zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi (kanalizacja teletechniczna) w terminie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2034 r.(pkt 1); ustaliło opłatę jaką skarżąca powinna uiszczać za każdy kolejny rok pozwolenia (pkt 2) oraz stwierdziło, że działanie organu I instancji, polegające na rozpoznawaniu wniosku z dnia 3 listopada 2009 r. przez wydanie decyzji w dniu [...] września 2011 r. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (pkt 3). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja z [...] września 2011 r. była wydana w ramach autokontroli. W odniesieniu do bezczynności organu I instancji, SKO wskazało, że było związane treścią wyroku w sprawie IV SAB/Wa 221/11, w którym nie stwierdzono bezczynności organu jak również nie zarzucono przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd I instancji uwzględniając skargę spółki wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. zalecił organowi ustalenie, czy decyzja z dnia [...] września 2011 r. była decyzją wydaną w ramach autokontroli a jeśli tak, organ zgodnie z treścią znowelizowanego art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) powinien zająć stanowisko w kwestii, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie wywiązał się w pełni z przedstawionych zaleceń. SKO ustaliło bowiem jedynie, że decyzja z dnia [...] września 2011 r. wydana została w trybie autokontroli – po wniesieniu przez skarżącą do Sądu skargi na bezczynność Prezydenta m.st. W.. W ocenie Sądu I instancji, SKO nie poczyniło natomiast żadnych własnych ustaleń, o których mowa w art. 54 § 3 zdanie 2 p.p.s.a., a ograniczyło się do przyłączenia się do poglądów wyrażonych w wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie o sygnaturze VI SAB/Wa 221/11. Taki stan sprawy prowadził do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezasadne uchylenie punktu 3 decyzji SKO, wynikającego z błędnego stwierdzenia, że Kolegium nie poczyniło własnych ustaleń, o których mowa w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., podczas gdy kierując się wiążącymi wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w W. z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 221/11 dot. działania Prezydenta m.st. W. w tej samej sprawie (bezczynność w sprawie wydania T.-T. I. Sp. z o.o. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Browarnej) Kolegium nie tylko stwierdziło (potwierdziło), iż działanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, ale także wobec treści wyroku IV SAB/Wa 221/11 – nie mogło poczynić ustaleń odrębnych niż WSA, gdyż naraziłoby się na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania – kosztów wpisu od skargi kasacyjnej. T.-T. I. Spółka z o.o. w Z., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W analizowanej w skardze kasacyjnej zarzuca się tylko naruszenie przepisów praw procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezasadne uchylenie punktu 3 decyzji SKO, wynikającego z błędnego stwierdzenia, że Kolegium nie poczyniło własnych ustaleń, o których mowa w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., podczas gdy kierując się wiążącymi wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w W. z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 221/11 dot. działania Prezydenta m.st. W. w tej samej sprawie (bezczynność w sprawie wydania T.-T. I. Sp. z o.o. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Browarnej) Kolegium nie tylko stwierdziło (potwierdziło), iż działanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, ale także wobec treści wyroku IV SAB/Wa 221/11 – nie mogło poczynić ustaleń odrębnych niż WSA, gdyż naraziłoby się na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podzielił. Na wstępie przypomnieć należy, że sprawa o sygnaturze VI SAB/Wa 221/11 dotyczyła kwestii bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zakończyła się postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (sygn. akt VI SAB 221/11), którym to postanowieniem w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego polega na przerwaniu i zakończeniu tego postępowania, w tym również uchyleniu wszystkich czynności podjętych w przedmiotowym postępowaniu oraz orzeczeniu o dalszym jego nieprowadzeniu. Przyczyną tego stanu rzeczy jest wystąpienie w toku tegoż po stępowania zdarzeń, które uniemożliwiają zakończenie postępowania przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy stanowiące przesłankę wniesienia uprzednio skargi. Umorzenie postępowania następuje przez wydanie postanowienia. Wydając postanowienie o umorzeniu postępowania w danej sprawie sądowoadministracyjnej, Sąd uwzględnia okoliczności, które stanowią przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postanowienia te mają, co do zasady, charakter deklaratoryjny. (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 565 i nast. oraz wskazane tam orzecznictwo). Rację ma zatem Sąd I instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku oraz skarżąca Spółka podnosząc w skardze kasacyjnej, iż z art. 153 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane jedynie : "wskazaniami co do dalszego postępowania". Sąd I instancji umarzając postępowanie postanowieniem nie czyni żadnych dalszych wskazań, bowiem orzeczenie to kończy na danym etapie postępowanie. "Wskazania", o których mowa jest w treści art. 153 p.p.s.a. dotyczą orzeczeń, w których sprawa jest przekazywana do ponownego rozpoznania. Wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu oraz potwierdza to liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Reasumując zasadnie Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym tu wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 761/13), iż organ (SKO) nie wywiązał się w pełni z zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w W. z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 577/12, gdyż ustalił jedynie wydanie decyzji z dnia [...] września 2011 r. w trybie autokontroli nie czyniąc żadnych własnych ustaleń, o których mowa jest w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., przez co doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przytaczając jedynie pogląd wyrażony przez Sąd w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2012 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 221/11). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2) p.p.s.a.