II SA/Ol 697/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej spółki kwotę 2053 zł (słownie: dwa tysiące pięćdziesiąt trzy złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Informacją roczną z dnia "[...]", Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. (zwany dalej "organem"), powołując art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), ustalił Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółce z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: "przedsiębiorstwo" lub "skarżący"), za okres I kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości: 1) "[...]" zł. za pobór wód podziemnych, 2) "[...]" zł. za wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi. W informacji tej podano, że opłata ustalona w punkcie 1) obliczona została zgodnie z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego, a wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), dalej jako: "rozporządzenie". Wskazano, że do ustalenia wysokości opłaty przyjęto proces uzdatniania wód polegający na odżelazianiu, któremu przypisano najwyższą wartość spośród stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych (§ 5 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 6 rozporządzenia). Odnośnie natomiast opłaty ustalonej w punkcie 2) wyjaśniono, że opłata ta została ustalona zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, a wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg zawiesiny ogólnej została określona w § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W złożonej od powyższego aktu reklamacji, skarżący zakwestionował wysokość opłaty ustalonej w punkcie 1) z powodu nieuwzględnienia stosowanej technologii uzdatniania wody oraz wskazań wodomierzy posiadających aktualną legalizację. Podał, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 4 rozporządzenia, do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się ten proces uzdatniania, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący (przyjął, że w przypadku skarżącego, winien być to współczynnik 0,5 stosowany przy usuwaniu amonu). Podniósł, że całość wód wydobytych, zmierzonych legalizowanymi wodomierzami poddana jest procesom odżelaziania, odmanganiania i usuwania amonu. W związku z tym ocenił, że zastosowanie przy obliczeniach opłaty z § 5 ust. 6 rozporządzenia nie odpowiada stanowi faktycznemu. Zaznaczył przy tym, że w myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. poz. 885), urządzenia skarżącego są zgodne z § 6 pkt 4 tego rozporządzenia, podlegają ponownej legalizacji po upływie legalizacji pierwotnej w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 376), o którym mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia. Skonstatował, że względem skarżącego prawidłowy współczynnik różnicujący wynosi więc 0,5 - a nie jak przyjęto w informacji 1,25 - dlatego też opłata zmienna winna wynieść "[...]" zł. Decyzją z dnia "[...]", organ określił przedsiębiorstwu, za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości "[...]" zł. za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że nie uznał reklamacji przedsiębiorstwa, ponieważ do poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, nie ma zastosowania § 5 ust. 4 rozporządzenia lecz § 5 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia. Podniesiono, że obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy Prawo o miarach, określających rodzaje przyrządów pomiarowych przy pomocy których możliwy jest pomiar ilości pobranej (surowej) wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym, brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Wobec tego stwierdziło, że aktualnie nie ma zastosowania § 5 ust. 5 rozporządzenia, a w przedmiotowej sprawie należy zastosować § 5 ust. 6 rozporządzenia. Wyjaśniono, że określenia wysokości spornej opłaty dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 40 oraz § 5 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 6 rozporządzenia. W skardze, złożonej do tut. Sądu, przedsiębiorstwo zarzuciło organowi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - § 5 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do poboru wód dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi; - § 5 ust. 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 9, art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach w zw. z § 6 pkt 4) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. poz. 885), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że do skarżącej, dokonującej poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, ma zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia ze względu na brak przyrządów pomiarowych spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej; - § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sprawie do określenia wysokości opłaty zmiennej w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie do określenia wysokości tej opłaty powinien mieć zastosowanie przepis § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do istotnych dla sprawy faktów i twierdzeń strony. W oparciu o powyższe zarzuty przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powołał się przy tym na stanowisko Głównego Urzędu Miar, dotyczące urządzeń pomiarowych umożliwiających dokonywanie pomiarów w ramach usług wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z oboma postaciami naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję organu z dnia "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności naliczenia opłaty zmiennej, o której mowa w art. 272 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), w oparciu o § 5 ust. 6 rozporządzenia w sytuacji, gdy nie ma wymogu stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Zaskarżoną decyzją organ ustalił bowiem skarżącemu, za okres I kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości "[...]" zł. za pobór wód podziemnych, wskazując, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, "jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie prowadzi pomiaru za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, o których mowa w ust. 5, do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik różnicujący". Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy Prawo o miarach, określających rodzaje przyrządów pomiarowych przy pomocy których możliwy jest pomiar pobranej wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Wobec tego – w ocenie organu – w odniesieniu do podmiotów dokonujących poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy znajduje zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia. Sąd nie podziela stanowiska i argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy na postanowienia art. 552 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w myśl którego, "wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r.". Jak wynika zatem z tego przepisu, do dnia 31 grudnia 2020 r. nie ma wymogu stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilość pobranej wody (z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie). Co więcej, zgodnie z art. 36 ust. 4 Prawa wodnego, to Wody Polskie wyposażają podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (tj. podmioty korzystające z usług wodnych dokonujące poboru wód powierzchniowych lub podziemnych oraz wprowadzające ścieki do wód lub do ziemi w ramach usług wodnych), na własny koszt w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód lub pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób przyjąć, aby ustawodawca, z jednej strony przedłużając termin na wprowadzenie wymogu stosowania urządzeń pomiarowych i zobowiązując do wyposażenia w te urządzenia Wody Polskie, z drugiej strony nakazałby stosowanie w okresie przejściowym maksymalnych stawek za pobór tych wód. Świadczyłoby to o braku racjonalności ustawodawcy, a założyć należy jego racjonalność. Oznaczałoby to też sprzeczność postanowień rozporządzenia z postanowieniami ustawy. W takim zaś przypadku za wiążące uznać należy regulacje zawarte w akcie wyższego rzędu. Za konstatacją o braku możliwości zastosowania współczynnika najwyższego przemawia także treść § 5 ust. 5 rozporządzenia, cyt. "jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi prowadzi, za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2016 r., poz. 884 i 1948 oraz z 2017 r., poz. 976), pomiar ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnianych przy pomocy różnych procesów uzdatniania, wysokość opłat ustala się z uwzględnieniem ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnionych przy pomocy poszczególnych procesów uzdatniania". Przepis ten, w ocenie Sądu, nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego najwyższego czynnika różnicującego, ponieważ fakt, że skarżący nie prowadzi pomiaru ilości wód za pomocą przyrządów, o których mowa w tym przepisie, nie wynika z okoliczności zależnych od przedsiębiorstwa, ale wprost z przepisów prawa. Nie ma więc podstaw do uznania, że podmiot musi przyjąć do ustalenia opłaty za usługi wodne najwyższy współczynnik różnicujący z rozporządzenia, mimo, że ustawa nie nakłada obowiązku stosowania przyrządów pomiarowych, które zresztą zapewniają Wody Polskie. (vide: art. 552 ust. 1 i art. 36 ust. 4 Prawa wodnego). W tych okolicznościach za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przez organ prawa materialnego w zakresie przepisów wymienionych w petitum skargi. W ocenie Sądu, nie ma bowiem podstaw do uznania, że w sprawie nie mogą być zastosowane postanowienia § 5 ust. 4 rozporządzenia, odwołujące się do ust. 2 i 3 tego przepisu. Zasadne okazały się także, sformułowane w skardze, zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pomimo bowiem wskazania przez skarżącego w reklamacji, że woda pobierana z ujęć jego przedsiębiorstwa podlega procesom odżelaziania, odmanganiania i usuwania amonu, organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Organ nie ustosunkował się także do zajętego w tej reklamacji stanowiska, że względem skarżącego prawidłowy współczynnik różnicujący winien wynosić 0,5 (z uwagi na stosowany proces usuwania amonu), a nie jak przyjęto w informacji 1,25. Takie działanie organu wyczerpuje zaś znamiona naruszenia, przywołanych w skardze, przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 8 i art. 11 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnął natomiast w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość: uiszczonego w sprawie przez skarżącego należnego wpisu od skargi (236 zł.), wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (1800 zł.) - ustalonego na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł.).