I OW 190/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku F.W. o skierowanie i dofinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej p o s t a n a w i a: wskazać Burmistrza [...]jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz [...]zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...]w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku F.W. o skierowanie i dofinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 19 lutego 2018 r., F.W. wystąpił do kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]z wnioskiem umieszczenie go w domu pomocy społecznej, ze względu na zły stan zdrowia oraz brak możliwości opieki najbliższych osób. F.W. zaznaczył również, że jest osobą bezdomną i od ponad dwóch lat zamieszkuje z Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym w [...]. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]wskazał, iż ustawa o pomocy społecznej nie zawiera określenia pojęcia "miejsca zamieszkania" a zatem pojęcie to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym i administracyjnym, wykłada się w oparciu o definicję sformułowaną w art. 25 kodeksu cywilnego. Jako miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się zatem miejscowość, w której dana osoba przebywa, z zamiarem stałego pobytu. Z udostępnionych danych jednostkowych z PESEL (Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA-Warszawa) wynika, iż F.W. posiadał czasowy pobyt w okresie od 5 listopada 2012 r. do 5 listopada 2013 r. w Gminie [...],[...]. W załączonej kserokopii dowodu osobistego ww widnieje adres czasowego zameldowania w miejscowości [...]. Jest to adres siostry p. W., u której ostatnio zamieszkiwał (dokument - opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie w Domu Pomocy Społecznej z dn. 21 lutego 2018 r.). Z wyciągu danych osobowych znajdujących się w Rejestrze mieszkańców Gminy [...]z dnia wynika, iż F.W. posiadał zameldowanie na pobyt stały w okresie od 3 stycznia 1998 r. do 9 marca 2010 r. Po tym okresie nigdy nie powrócił na teren Gminy [...]. F.W. od 2010 r. przebywał na terenie gminy [...], z którą był związany i w której został objęty działaniami pomocowymi jednostek samorządowych. Ponadto z załączonego wywiadu środowiskowego wynika, iż do 19 listopada 2015 r., tj. do dnia umieszczenia w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w [...], Gmina [...]była dla pana W. ośrodkiem, w którym koncentrował swoje czynności życiowe. Tam również zamieszkuje jego rodzina, tj. siostra J.F., u której ostatnio był zameldowany na pobyt czasowy. Córki F.W. również zamieszkują w bliskiej okolicy, tj. odpowiednio: córka W. w T. oraz córka B w W. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że F.W. nie traktuje Gminy [...]jako swojego miejsca zamieszkania, ani też nie wiąże swej przyszłości z tym miejscem. Zdaniem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], organem właściwym do załatwienia wniosku F.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Gmina [...]i działający w jej imieniu Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], powołując się na definicję "miejsca zamieszkania", o której mowa w art. 25 kc. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Wójt Gminy [...]wniósł o wskazanie Burmistrza [...]jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że F.W. nigdzie nie jest na stałe zameldowany. W 2012 r. przeprowadził się do swojej siostry w [...], gmina [...], gdzie do 2013 r. był zameldowany na pobyt czasowy. Po tym okresie przebywał u siostry bez meldunku. W dniu 19 listopada 2015 r. z uwagi na zły stan zdrowia, został umieszczony w Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym w [...]. Przebywa tam do dnia dzisiejszego. Zdaniem Wójta Gminy [...], F.W. jest osobą bezdomną, bowiem przebywa on w Zakładzie Pielęgnacyjno- Opiekuńczym w [...], który jest oddziałem szpitalnym, i nie może być uznany za miejsce zamieszkania, gdyż pacjenci przebywają tam tymczasowo w celach medycznych. Nie można go również uznać go za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Burmistrz [...]- Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1302) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – przywoływanej dalej jako "K.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem [...]a Wójtem Gminy [...]jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku F.W. o skierowanie i dofinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej. Zasady ustalania właściwości miejscowej w tym przedmiocie określają przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, dalej jako u.p.s.) stwierdzające, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust.1 u.p.s. przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Oba przepisy korespondują ze sobą i wynika z nich, że właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że F.W. ma 85 lat. Nie posiada żadnego adresu zameldowania. Ostatnio zameldowany na pobyt stały był w Gminie [...]. Od 19 listopada 2015 r. do dnia dzisiejszego przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w [...], który jest oddziałem szpitalnym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej, nie można zakwalifikować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., albowiem tego rodzaju placówki lecznicze nie są przeznaczone do zamieszkiwania i nie mogą stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1638), samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami leczniczymi, a działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, może polegać także na promocji zdrowia lub realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Konsekwencją powyższego jest uznanie F.W. za osobę bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, co w świetle art. 101 ust. 2 tej ustawy nakazuje przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie go do domu pomocy społecznej jest Burmistrz [...], gdyż to właśnie [...]jest gminą ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.