II SAB/Rz 54/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. Ś. na bezczynność A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje A. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od A. na rzecz skarżącego L. Ś. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. L. Ś., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 782) zwrócił się do A S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykonania umowy "Dostawa komputerów stacjonarnych i przenośnych dla Spółek [...]", nr sprawy prowadzonej przez B S.A. z/s w W.: [...]), której przedmiotem była sukcesywna dostawa komputerów stacjonarnych, przenośnych (notebooki), monitorów oraz stacji dokujących dla B S.A. oraz spółek Grupy [...], tj.: 1) czy wykonawcy ww. zamówienia publicznego naliczona została kara umowna z tytułu nienależytego wykonania umowy; 2) w sytuacji gdy taka kara została nałożona o udostępnienie wszystkich dokumentów dotyczących naliczenia przedmiotowych kar umownych, w szczególności protokołów odbioru poszczególnych nienależycie wykonanych dostaw, not księgowych stanowiących podstawę do zaksięgowania przez zamawiającego kar umownych, korespondencji prowadzonej z wykonawcą w sprawie kar umownych; 3) wskazanie czy wykonawca skierował do sądu pozew o zapłatę należności z tytułu wykonania ww. zamówienia publicznego; 4) w sytuacji złożenia takiego pozwu – udostępnienie pozwu, odpowiedzi na pozew lub sprzeciwu lub zarzutów do nakazu zapłaty oraz zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych. L. Ś. zawnioskował o przesłanie skanów ww. dokumentów na podany przez niego adres mailowy. Pismem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] A S.A. poinformowała wnioskodawcę, że żądane informacje nie zostaną udzielone albowiem nie mają charakteru informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego – [...].07.2014 r.) L. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem Spółki – skargę na bezczynność A S.A. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 ustawy poprzez nieudzielenie informacji publicznej, zgodnie z żądanym zakresem i zawnioskował o zobowiązanie A S.A. do udzielenia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że spółka, nie udostępniła żądanej informacji, jak też nie wydała decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy, czym naruszyła czternastodniowy termin przewidziany art. 13 ust. 1 ustawy. W dalszej części skarżący wywiódł, że A S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Jedynym akcjonariuszem A S.A. jest B S.A., której akcjonariuszem w 61,89% jest Skarb Państwa. Zdaniem skarżącego żądany zakres informacji stanowi informację publiczną. Informacja dotycząca naliczenia kar umownych oraz wypłaty wynagrodzenia z tytułu wykonywania umowy, wniesionych spraw sądowych dotyczących wypłaty wynagrodzenia w ramach zawartej umowy zawiera informację o działalności podmiotu, który gospodaruje mieniem Skarbu Państwa – A S.A. Nie ulega wątpliwości, że informację publiczną stanowić będą informacje związane z zamówieniami publicznymi, w zakresie objętym regulacjami ustawy z dnia 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759). W art. 8 tej ustawy sformułowana została zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia, zaś w art. 139 ust. 3 stwierdzono, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Końcowo skarżący powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podniósł, że złożenie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę A S.A. w R. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniono, że A S.A. nie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ustawy, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Działalność Spółki nie obejmuje wykonywania administracji publicznej, lecz ma charakter cywilnoprawny, choć podlega reglamentacji ze strony Prezesa [...] A S.A. w Rzeszowie jest spółką prawa handlowego i działa na rynku energetycznym jako sprzedawca energii, jak każdy inny podmiot działający w formie spółki prawa handlowego. Ponadto żądane przez skarżącego dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Nie były to informacje o wykonywaniu ewentualnych zadań publicznych, a dotyczyły ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych Spółki wobec wykonawcy zamówienia na dostawę sprzętu elektronicznego, na organizacyjno-funkcyjne potrzeby spółki. Sfera tych informacji nie należy do informacji publicznych, nie wiążą się w żadnym stopniu z wykonywaniem zadań o charakterze publicznym. Stanowią one natomiast tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż dotyczą działalności uczestnika jako spółki prawa handlowego i rozliczeń z zewnętrznymi wykonawcami. Nawet gdyby uznać, że żądane informacje nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa, to skarżący nie miał interesu publicznego w ich uzyskaniu. Informacje których żądał skarżący dotyczyły kwestii zamówienia publicznego, którego przedmiotem była sukcesywna dostawa komputerów stacjonarnych, przenośnych, monitorów oraz stacji dokujących dla B S.A. Zatem dostawa dotyczyła sprzętu elektronicznego na potrzeby funkcjonowania spółki prawa handlowego. Przedmiot zamówienia nie miał żadnego związku z ewentualnym wykonywaniem zadań o charakterze publicznym. Za nieuzasadnione uznano powoływanie się na zasadę jawności wyrażoną w ustawie Prawo zamówień publicznych. Zasada ta dotyczy wyłącznie postępowania oraz umowy, a nie jej wykonywania. Tymczasem skarżący nie domagał się udostępnienia dokumentów wytworzonych w tym postępowaniu oraz udostępnienia umowy, lecz zażądał informacji dotyczących jej wykonania. W ocenie Spółki skarżący żądając ww. informacji działał z zamiarem wykorzystania ich w celu dbałości o własne, indywidualne interesy, nie kierował się troską o ewentualne dobro publiczne. Końcowo wskazano, że złożona skarga jest przedwczesna bowiem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, tj. nie złożył wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a." obejmuje również bezczynność organów administracji. Jest to stan, w którym organ – właściwy miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy – nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W sprawie niniejszej L. Ś. zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Dokonując oceny, czy skarżący wyczerpał tryb niezbędny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należało mieć na uwadze specyfikę powyższej ustawy. Jej celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. Odsyła ona do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) w ściśle określonym zakresie, który nie obejmuje udzielenia informacji i dokonania czynności materialnotechnicznej, a jedynie dotyczy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1). W tej sytuacji przepis art. 37 § 1 K.p.a., który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji wyższego stopnia, nie ma zastosowania. Pogląd taki, prezentowany konsekwentnie w orzecznictwie, został obszernie przedstawiony w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 601/05, LEX 236545; Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. Nadto podziela dokonaną we wspomnianym wyroku wykładnię przepisu art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., uzależniającego możliwość wniesienia skargi od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wykładnia ta pozwala na stwierdzenie, że wskazany wyżej przepis odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny (np. art. 37 K.p.a., art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Jeżeli więc przepisy nie stanowią dodatkowych warunków do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, skarga taka może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga L. Ś., który nie wyczerpał środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa – wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – nie jest zatem przedwczesna (jest dopuszczalna). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4. Przepis zaś art. 6 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji stanowiących informację publiczną. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster – Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). Przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.09.2007 r., II SA/Wa 2199/06, LEX 3837490, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, LexisNexis W-wa 2008 r.). Jak już wspomniano ustawa zajmuje się konkretyzacją prawa obywatela do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP). W rozumieniu ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym (art. 1 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każdy podmiot jest zobowiązany do jej udostępnienia. Po myśli bowiem art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. nr 100, poz. 1080 ze. zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 ustawy). W ocenie Sądu, wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, Spółka A S.A. w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w przepisach Prawa energetycznego, a także w informacjach zawartych w złożonym do akt sądowych odpisie z rejestru przedsiębiorców (w szczególności dot. sposobu powstania spółki, przedmiotu działalności spółki). Działalność Spółki [wg danych z tego rejestru] pozwala uznać, że wykonuje ona "zadania publiczne" (art. 4 ust. 1 ustawy), a te mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. Zatem wykonywanie tychże zadań zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W związku z prowadzoną sprzedażą energii elektrycznej będąc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia świadczenia usługi kompleksowej (art. 5a ust. 1 Pr. energetycznego) Spółkę należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Informacje związane z wykonywaniem zamówień publicznych są bez wątpienia informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Należy podkreślić, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej albo uznaje wnioskowaną informację za informację publiczną i odmawia jej udostępnienia (np. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy) czyniąc to w formie decyzji administracyjnej albo twierdzi (w pisemnej odpowiedzi skierowanej do wnioskodawcy), że żądana informacja nie jest informacją. Wówczas powoływanie się na jakąkolwiek tajemnicę nie nada tak sformułowanemu pismu charakteru decyzji, a więc cech oficjalnego rozstrzygnięcia odmownego w zakresie dostępu do informacji publicznej. Rzeczą organu było więc udzielenie stosownej informacji we wnioskowanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 ustawy). Brak takich działań ze strony A S.A. w [...] oznacza, że pozostaje ona w bezczynności. Dlatego zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę, jednocześnie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.