I OSK 3261/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Iwona Bogucka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 884/19 w sprawie ze skargi M.H., K.H., C.H. i A.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. po rozpoznaniu skargi M.H., K.H., C.H. i A.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – Powiat M., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne przez nieuwzględnienie w ramach dokonywanej kontroli sądowej wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 przy ocenie sądowej słuszności poczynionych przez Ministra rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, tj. upływu prawie 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 2) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej przez nieuwzględnienie w ramach dokonywanej kontroli sądowej wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przy ocenie sądowej słuszności poczynionych przez Ministra rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 kpa, tj. upływu prawie 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 3) art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa przez nieuwzględnienie przez Sąd w ramach dokonywanej kontroli sądowej decyzji administracyjnej wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przy ocenie sądowej słuszności poczynionych przez Ministra rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 kpa, tj. upływu prawie 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 4) art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej przez niezastosowanie przez Sąd art. 2 i 7 Konstytucji RP z uwzględnieniem jej wykładni dokonanej w wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przy ocenie sądowej słuszności poczynionych przez Ministra rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 2 kpa, tj. upływu prawie 20 lat od daty wydania decyzji, która to decyzja była podstawą nabycia prawa; 5) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, w związku z wyrokiem Trybunału z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że po upływie 20 lat od wydania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z ww. wyrokiem Trybunału, nie jest możliwa odmowa stwierdzenia nieważności takiej decyzji oraz ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, także z uwagi na okoliczność, że powołująca się na tę okoliczność strona jest jednostką samorządu terytorialnego, która nabyła komunalizowaną nieruchomość na podstawie prawa przy stwierdzeniu tego stanu w zakwestionowanej w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego decyzji komunalizacyjnej, w konsekwencji czego Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, zamiast art. 151 tej ustawy; 6) art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa, także w związku z art. 46 ust. 2 pkt 3 i art. 46a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz 2204), dalej: ugn, przez ich niewłaściwą wykładnię, skutkująca przyjęciem w ramach kontroli sądowo-administracyjnej, że błędnie w ramach postępowania administracyjnego Minister uznał, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w sytuacji, gdy takie skutki nie występują z uwagi na treść art. 46 ust. 2 pkt 3 i art. 46a ugn, jak również, że przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych nie można oceniać przy przyjęciu wykładni tego przepisu w oparciu o ustawę z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. 2017, poz. 718), dalej: ustawa o reprywatyzacji, określającą pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji zgodnie z art. 2 pkt 4 ww. ustawy. 7) art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej i rozstrzygnięcie o nieprawidłowości dokonanych przez Ministra w decyzji rozstrzygnięć w zakresie uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w M., obejmującego nieruchomość położoną w obr. M., jednostka ewidencyjna [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 6,5830 ha, objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności, a ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W ramach kontroli sądowej postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując zarzuty skargi, w zakresie naruszenia przez decyzję Ministra wskazanych przepisów prawa uznał, że organ administracyjny niewłaściwie zastosował art. 156 § 2 kpa oraz przepisów Konstytucji RP w sposób wynikający z wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, co skutkowało wydaniem wyroku uchylającego skarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; 8) art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej i rozstrzygnięcie o nieprawidłowości dokonanych przez Ministra ustaleń w zakresie uznania przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych na podstawie art. 156 § 2 kpa, przy zastosowaniu wykładni tego przepisu także w oparciu o ustawę o reprywatyzacji określającą pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji zgodnie z art. 2 pkt 4 ww. ustawy, co doprowadziło Ministra do uznania w decyzji z [...] lutego 2019 r., że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analizowana sprawa dotyczyła decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r., mocą której organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2018 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w M., obejmującego nieruchomość zabudowaną, położoną w obrębie M., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 6,583 ha, została wydana z naruszeniem prawa. W sprawie niesporne jest bowiem, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku E.H., stwierdził, że w/opisana działka nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy i przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie wynikają przeszkody do stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zasadnicza ich część została oparta na zarzucie nieuwzględnienia w toku rozpoznawania skargi na decyzję Ministra wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Mając powyższe na uwadze, należy podnieść, że przywołanym wyrokiem Trybunał uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten ma charakter zakresowy, orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2215/20, z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 3970/18, czy z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 4194/18). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wyroki o pominięciu prawodawczym kierowane są przede wszystkim do ustawodawcy. Wyrok taki nie prowadzi do derogacji tego przepisu (co wyraźnie podkreślił Trybunał Konstytucyjny w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku) i konieczne jest w tym względzie dopiero dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Stwierdzenie w wyroku z 12 maja 2015 r. niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada zatem na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia orzekania zarówno przez organ jak i przez Sąd I instancji. Tym samym niedopuszczalne jest, aby organy czy sądy w drodze wykładni art. 156 § 2 kpa określały termin, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie przywołanego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej obowiązującym w momencie orzekania brzmieniem przepisu art. 156 § 2 kpa negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także arbitralnego ustalania jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 423/21). Co prawda zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyodrębniły się dwa przeciwne stanowiska: z jednej strony przyjęto, że sąd administracyjny, stosując bezpośrednio Konstytucję, może – wobec niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę – samodzielnie ad casum wprowadzić ramy czasowe ograniczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (tak wyrok z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019, nr 9, poz. 107 z aprobującą glosą J. Trzcińskiego, OSP 2019, nr 9, poz. 91), z drugiej strony, właśnie w związku z biernością ustawodawcy, kategorycznie wykluczono tę możliwość (tak np. wyroki z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1587/19, LEX nr 3020883 i z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18, LEX nr 3096541). Większość orzeczeń, wydawanych w tej materii nadal stoi jednak na stanowisku, że skoro przepis art. 156 § 2 k.p.a. ma cały czas taką samą treść, to dopóki nie zostanie ona znowelizowana – taka treść tego przepisu wiąże, gdyż brak jest określenia w sposób ustawowy długości terminu, w którym byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wywołującej skutki nieodwracalne (vide wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn.. akt I OSK 3099/18). Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę niniejszą, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17). Z powyższych względów, w ocenie NSA, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Natomiast ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r, o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021.1491) weszła w życie 16 września 2021 r. Trzeba też zauważyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. zapadł w konkretnych okolicznościach, w innej sprawie niż sprawa będąca przedmiotem rozpoznania. W sprawie, w której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność w sytuacji, w której ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisanych okoliczności nie można jednak porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa). Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. W świetle powyższych wywodów na niezasadne należało uznać zarzuty zawarte w pkt 1-5 skargi kasacyjnej. Kolejny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] maja 2000 r. o przekazaniu spornej działki w trwały zarząd Domowi Pomocy Społecznej w M. W świetle dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 28 lutego 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12/211, Sąd Najwyższy wywiódł, że "odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". Stanowisko to jest już ugruntowane i konsekwentnie od dawna przyjęte również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyroki NSA z 3 marca 1998 r., sygn. IV SA 1902/97, Lex 45672 ; z 6 września 1999 r., sygn. I SA 149/99, Lex 54116; z 19 kwietnia 2000 r., sygn. I SA 1185/00, Lex 77612; z 12 października 2000 r., sygn. I SA 1145/00 Lex 55757; z 6 kwietnia 2001 r., sygn. IV SA 914/99, Lex 55762; z 28 września 2001 r., sygn. I SA 326/01, Lex 75508; z 12 maja 1998 r., sygn. I SA 2133/97, Lex 44496). Podziela je także NSA w nowszych orzeczeniach ( por. przykładowo wyroki NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12; z 26 lutego 2015 r., sygn. I OSK 108/14; z 19 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2428/17). Odnosząc się zatem do sformułowanego na tym tle zarzutu naruszenia art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 i art. 46a ugn oraz art. 2 pkt 4 ustawy o reprywatyzacji, należy wskazać, że ostatnia ze wspomnianych ustaw określa szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (art. 1 pkt 1 ustawy o reprywatyzacji), a zatem jej przepisy odnoszą się wyłącznie do szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej, w jakiej znalazły się nieruchomości, do których zastosowanie znajdował dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99). Ograniczony zakres zastosowania tych przepisów, w tym także definicji ustawowych, a więc także definicji nieodwracalnych skutków prawnych, wynika także z samego brzmienia tych przepisów. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca, definiując pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w art. 2 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej, wyraźnie wskazał, że okoliczności wskazane w tym przepisie muszą odnosić się do nieruchomości warszawskiej (podlegającej przepisom wskazanego powyżej dekretu). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy nieruchomości położonej w M., to do tej nieruchomości nie można zastosować przepisów dotyczących nieruchomości warszawskich. Na marginesie powyższego wypada zaznaczyć, że o ile w określonych przypadkach orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza zastosowanie w drodze analogii przepisów nieznajdujących zastosowania w sprawie, to możliwość taka uzależniona jest od faktu, czy zastosowanie takiej analogii odbywa się na korzyść strony. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie oprócz Powiatu M. będącego beneficjentem decyzji komunalizującej nieruchomość stanowiącej materialną podstawę funkcjonowania Domu Pomocy Społecznej w M. stroną postępowania są również skarżący o spornych interesach z Powiatem M. W takiej sytuacji zastosowanie analogii na korzyść jednej ze stron powodowałoby jednocześnie, że jest ona stosowana na niekorzyść strony przeciwnej, co naruszałoby wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych warunki dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Oceniając fakt przekazania spornej nieruchomości w trwały zarząd, nie można tej okoliczności uznać za wystąpienie nieodwracalnych skutków przez decyzję komunalizacyjną. O ile bowiem rację ma autor skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie dyskusyjna jest możliwość wygaszenia trwałego zarządu w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 46 ust. 2 pkt 6 ugn, tj. z uwagi na fakt, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkód takich nie ma w przypadku drugiej z możliwych podstaw wygaszenia trwałego zarządu wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. art. 46a ust. 1 ugn. Przepis ten przewiduje bowiem, że Wojewoda lub minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części. Nie określa on przy tym okoliczności, w których decyzja taka może zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że trwały zarząd może zostać wygaszony także w sytuacji, w której nieruchomość, na której został on ustanowiony, nie podlegała komunalizacji, w związku z czym nie powinien on zostać ustanowiony. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 i art. 46a oraz art. 2 pkt 4 ustawy o reprywatyzacji należało uznać za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, należy odnotować, że zarzuty te nie zostały bezpośrednio powiązane z argumentami dotyczącymi naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, co stanowi wadę tych zarzutów. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej pozwala jednakże uznać, że zarzuty te oparte są na zarzutach pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku orzekania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, oraz niestwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że skoro zarzuty te okazały się bezpodstawne, to w konsekwencji brak jest podstaw do uznania za uzasadnione również zarzutów związanych z występującym zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.