III SA/Po 820/21

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi I. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] marca 2021 r . nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] stycznia do [...] stycznia 2021 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano w jej sentencji m. in. art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa", a w jej uzasadnieniu - § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii Covid-19 z dnia 19 stycznia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 152), dalej: "rozporządzenie". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Na dzień [...] listopada 2020 r., wbrew wnioskowi z [...] lutego 2021 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, strona nie prowadziła działalności gospodarczej z kodem 47.82.Z (sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzona na straganach i targowiskach) jako rodzajem przeważającej działalności, lecz z kodem 42.11.Z (roboty związane z budową dróg i autostrad), co ustalono na podstawie danych zawartych w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego i Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wniosek o zmianę rodzaju przeważającej działalności strona zgłosiła dopiero [...] grudnia 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że: 1. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że od ponad trzech lat nie wykonuje innej działalności poza oznaczoną kodem 47.89.Z, co uprawnia ją do uzyskania zwolnienia, na co może przedstawić dowody; 2. organ odwoławczy uzyskał informację z Urzędu Statystycznego w [...], że na [...] września 2020 r. jako rodzaj przeważającej działalności, od [...] października 2012 r., był wpisany kod 42.11.Z (roboty związane z budową dróg i autostrad), a zmianę na kod 47.89.Z wprowadzono na podstawie wniosku z [...] grudnia 2020 r. W skardze na decyzję z [...] marca 2021 r. i dodatkowym piśmie procesowym (k. 24) skarżąca zarzuciła naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", powtarzając argumentację, że od 2016 r., mimo braku zmiany w rejestrze odnośnie kodu działalności, nie prowadzi już działalności o kodzie 42.11.Z, a jedynie o kodzie 47.89.Z, o czym mają świadczyć załączone do dodatkowego pisma procesowego dokumenty w postaci podsumowania ewidencji przychodów od roku 2017 do roku 2021 i zeznania podatkowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodami 47.82.Z i 47.89.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). Sporna jest kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za styczeń 2021 r., a dokładnie przesłanki prowadzenia na dzień [...] listopada 2020 r. przeważającej działalności gospodarczej w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu w przypadku skarżącej kod PKD przeważającej działalności ujawniony w rejestrze REGON stanowił 42.11.Z, co nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Organ dokonał tego ustalenia wyłącznie na podstawie stanu ewidencyjnego na dzień [...] listopada 2020 r. Skarżąca we wniosku wskazała na kod 47.82.Z uprawniający ją do skorzystania ze zwolnienia. O aktualizację danych w rejestrze REGON wystąpiła [...] grudnia 2020 r. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie w skardze strona powołuje kod 47.89.Z jako kod przeważającej działalności. Przesłanki do zwolnienia dla obu tych kodów są identyczne. W związku z uchyleniem obu decyzji, przy ponownym rozpatrzeniu wniosku, organ wezwie skarżącą do wyjaśnienia, jakiego kodu dotyczy wniosek. Sąd nie podziela stanowiska organu, że warunkiem przyznania zwolnienia jest to, aby w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020 r., dotyczącym działalności prowadzonej przez skarżącą, jako rodzaj działalności przeważającej była wskazana działalność o kodzie wymienionym w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a jedynym dowodem spełnienia tej przesłanki są dane zawarte w tym rejestrze w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020 r., niezależnie od stanu faktycznego danej sprawy, dającego się wykazać dostępnymi innymi dowodami. Organ oparł się jedynie na językowej wykładni § 10 ust. 2 rozporządzenia uznając, że przepis ten wskazuje jedyny i wyłączny sposób ustalenia rodzaju przeważającej działalności przez wnioskujący o zwolnienie podmiot, tj. dane zawarte w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020 r. Klasyfikacja PKD jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.). Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 443 ze zm.), dalej: "ustawa o statystyce publicznej". W załączniku do ustawy o statystyce publicznej Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Przepis art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej stanowi, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Zawarte w § 10 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie dotyczące prowadzonej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności odnosi się do faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek otrzymałby przedsiębiorca posiadający w rejestrze REGON kod wymieniony w § 10 ust. 1 rozporządzenia (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek do zwolnienia), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce publicznej). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu (por.: wyroki Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 142/12 i II UK 402/15). Pomoc zatem, o jakiej mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważającej. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które mimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności wymienionej w § 10 ust. 1 rozporządzenia, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których ją skierowano. Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy mają na celu m. in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem pandemii, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że prawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby przez aktualizację danych. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 2 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.". Są one dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy nie wyłączają stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez prawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania, prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania. Domniemania co do zasady są jednak wzruszalne. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do podmiotu, który złożył wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien przed wydaniem decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru REGON, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por.: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu art. 7 i art. 78 § 1 K.p.a. Przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia nie można traktować jako wskazującego wyłączny środek dowodowy, za pomocą którego możliwe jest wykazanie rodzaju prowadzonej działalności. Strona może tą okoliczność wykazać także innymi dowodami, podważając formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W K.p.a. nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Wydane decyzje odmawiające przyznania skarżącej zwolnienia z obowiązku płacenia należnych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za styczeń 2021 r. są co najmniej przedwczesne. Organ, ustalając stan faktyczny sprawy, przeprowadzając w tym kierunku postępowanie wyjaśniające, nie zrealizował obowiązku określonego w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przyjmując bezzasadnie, że § 10 ust. 2 rozporządzenia wskazuje wyłączny dowód wykazania prowadzenia przez uprawniony podmiot rodzaju działalności przeważającej. Wobec wskazania przez skarżącą już we wniosku o zwolnienie jako przeważającej działalności o kodzie 47.82.Z, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o kodzie 47,89.Z, a więc wymienionych w § 10 ust. 1 rozporządzenia, a jednocześnie innych niż ujawniony w rejestrze REGON, organ winien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tej sprzeczności i ustalenia rzeczywistej przeważającej działalności prowadzonej przez stronę, a następnie przedstawić dokonaną ocenę w uzasadnieniu decyzji, przy uwzględnieniu, że w § 10 ust. 2 rozporządzenia wprowadzono w tym zakresie wzruszalne domniemanie. Obowiązek takiego działania wynika z przedstawionej wyżej interpretacji § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze skarżąca podniosła, że od kilku lat nie prowadzi działalności określonej kodem 42.11.Z. We wniosku tym skarżąca wskazała na dowody mogące potwierdzić tą okoliczność, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym dołączyła część z nich do akt sprawy. Organ winien rozważyć, które z dowodów powołanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w świetle wyżej wskazanej interpretacji przepisów rozporządzenia i je dopuścić, a ponadto winien odnieść się do argumentu strony zawartego w skardze, że od kilku lat nie uzyskuje dochodów z działalności o kodzie 42.11.Z, a jedynie o kodzie 47.89.Z. W razie potrzeby organ zobowiąże stronę do przedstawienia innych dowodów na powyższą okoliczność. W przypadku ustalenia, że skarżąca na dzień [...] listopada 2020 r. jako rodzaj działalności przeważającej prowadziła działalność sklasyfikowaną pod kodem wymienionym § 10 ust. 1 rozporządzenia, organ winien dokonać ustaleń w zakresie pozostałych przesłanek uzasadniających udzielenie wnioskowanego zwolnienia. Zaskarżoną decyzję i decyzję z [...] lutego 2021 r. wydano zatem z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia i art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 3 K.p.a. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił powyższe decyzje.