VI SA/Wa 526/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w V., Bułgaria na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. z siedzibą w V., Bułgaria kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej "GITD"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę z o.o. A. z siedzibą w V., Bułgaria, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu p. A. P. kwoty pieniężnej w wysokości 3.000 zł, uchylił zaskarżoną decyzję i postanowił zwrócić spółce z o.o. A. ul. B., V. kwotę pieniężną w wysokości 3.000 zł wynikającą z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej "WITD") decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm. - zwanej dalej "utd") oraz lp. 4.1 załącznika do ww. ustawy, który penalizuje wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty drogowej. Nałożona kara pieniężna odpowiadała stwierdzonemu podczas kontroli drogowej w dniu [...] kwietnia 2008 r. naruszeniu polegającemu na nieprawidłowo umieszczonej w pojeździe karcie opłaty drogowej. Strona pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. wniosła odwołanie od w/w decyzji. GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Od decyzji GITD strona wniosła w dniu 15 września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2352/08 uchylił decyzję GITD i poprzedzającą ją decyzję WITD oraz stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. GITD pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 698/09 oddalił skargę kasacyjną organu. W związku z powyższym, WITD decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...]postanowił zwrócić Pani A. P., reprezentującej bułgarską spółkę z o.o. A. ul. B. V., Bułgaria kwotę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Od powyższej decyzji spółka A. wniosła odwołanie wskazując, że kwota pieniężna w wysokości 3.000 zł jest nieprawidłowa, bowiem nie zawiera przysługujących stronie odsetek ustawowych za okres, przez który organ korzystał bezpodstawnie z kapitału skarżącej. W odwołaniu wskazano ponadto, że kwotę tę błędnie zwrócono Pani A. P., a nie spółce A. Rozpoznając odwołanie GITD stwierdził, że podmiot określony w sentencji decyzji WIDT z dnia [...] października 2010 r. został nieprawidłowo wskazany jako uprawniony do odbioru należności pieniężnej, gdyż "ze specyfiki przepisów art. 93,94,95 utd wynika, że adresatem decyzji o zwrocie kary pieniężnej powinien być podmiot wykonujący kontrolowany przewóz drogowy, który uiścił karę pieniężną", tj. – w rozpatrywanym przypadku – spółka A., a nie jak wskazano w sentencji decyzji WITD Pani A. P., która jest wspólnikiem reprezentującym tę spółkę. Dlatego organ odwoławczy kierując się dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "dokonał korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia i działając reformatoryjnie orzekł o zwrocie kwoty pieniężnej w wysokości 3.000 zł spółce. Odnosząc się do żądania zapłaty odsetek od powyższej kwoty organ wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 5 utd w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie kary – bez odsetek, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie pojęcie "zwrotu uiszczonej kary pieniężnej". Codzi więc o zwrot nominału zapłaconej kary, z pominięciem należności ubocznych takich m. inn. jak odsetki. Nadmienił też, że w sprawach kar administracyjnych nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie znajdują zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, gdyż kary z utd nie mogą być uznane za niepodatkową należność budżetową. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2010 r. (skarżąca mylnie podała datę – z 12.12.2011 r.) "w przedmiocie niesłusznie nałożonej kary wraz z należnymi odsetkami", zarzucając błędne uznanie, że do stanu faktycznego sprawy nie mają zastosowanie art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej oraz naruszenie art. 94 ust. 1 utd, z którego wynika, że kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.: 6,7,8,9,10,77,80 i 107 k.p.a. – nie wyjaśniając jednak bliżej, w uzasadnieniu skargi, na czym wskazane naruszenia miałaby polegać. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 137 ), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje wskazane w przepisie orzeczenia wydawane przez organy administracji publicznej, w tym decyzje administracyjne. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy też procesowego jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zawartych w skardze. Organ odwoławczy przyjął, iż decyzja organu I instancji wydana została w stosunku nie do odwołującej się spółki, lecz jej reprezentanta – Pani A. P. i dlatego zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "dokonał korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia i działając reformatoryjnie orzekł o zwrocie kwoty pieniężnej w wysokości 3.000 zł spółce". Podejmując taka decyzję organ odwoławczy pominął, w ocenie Sądu, kwestie o zasadniczym znaczeniu, a mianowicie czy zwrot uiszczonej kary pieniężnej winien nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 94 ust. 5 utd, w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Prima facie brzmienie tego przepisu wskazywałoby, że po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, organ powinien wydać decyzję o zwrocie tej kary, po czym w terminie 14 dni od dnia wydania tej decyzji, w formie czynności materialno-technicznej, fizycznie zwrócić uiszczona kwotę pieniężną. Dopiero więc decyzja o zwrocie stanowiłaby podstawę do zwrotu kary pieniężnej, choć już wcześniej wydana została decyzja (orzeczenie sądu) stwierdzająca wadliwość decyzji o nałożeniu tej kary. Taki tok rozumowania stoi w sprzeczności z domniemaniem racjonalności ustawodawcy. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że w sytuacji opisanej wyżej, celem działania racjonalnego ustawodawcy było "mnożenie" decyzji administracyjnych, a nie dokonanie fizycznego zwrotu uiszczonej kary, której podstawa prawna odpadła. Celem przepisu art. 94 ust. 5 utd jest zwrot kar pieniężnych uiszczonych na podstawie decyzji, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Analizowany przepis, zdaniem Sądu, zobowiązuje zatem organ do fizycznego zwrotu uiszczonych kar w terminie 14 dni od dnia wyeliminowania z obrotu decyzji nakładających te kary, gdyż budżet państwa utracił tytuł do dysponowania tymi kwotami. Przedstawiony powyżej tok rozumowania upoważnia do przyjęcia, że zwrot uiszczonej kary pieniężnej jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, do której organ jest zobowiązany w wyniku wyeliminowania z obrotu jego decyzji nakładającej karę pieniężną. Jest to czynność z zakresu administracji publicznej, albowiem podejmowana jest przez organ administracji publicznej w sprawie dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Utrata przez organ administracji publicznej tytułu prawnego do dysponowania kwotą uiszczonej kary pieniężnej oznacza, że organ nie ma innej możliwości, jak tylko zwrócić kwotę tej kary podmiotowi, który ją uiścił. Inaczej mówiąc, przepis art. 94 ust. 5 utd przewiduje w sposób jednoznaczny, że uiszczona kara pieniężna "podlega zwrotowi". Wobec takiego brzmienia regulacji nie ma racjonalnych podstaw do wydawania decyzji na tę okoliczność, gdyż czynność ta została już przesądzona – jak w omawianym przypadku – wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2352/08 na mocy którego uchylono decyzję GITD i poprzedzającą ją decyzję WITD oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 698/09, którym oddalono skargę kasacyjną organu. Dodać można, że jedynie niezwrócenie przez organ kary pieniężnej w terminie wskazanym w omawianym przepisie można traktować jako bezczynność organu, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia komentowanego art. 94 ust. 5 utd, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Jednocześnie z powyższych względów Sąd nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.