I OSK 2908/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 227/16 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 227/16 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim uchylała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w części dotyczącej terminu ustalenia dodatku służbowego oraz ustalenia nowej wysokości dodatku służbowego z dniem 21 grudnia 2015 r. (pkt 1 sentencji) oraz uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania od dnia 1 grudnia 2015 r. dodatku służbowego (pkt 2 sentencji). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Na mocy zaskarżonej decyzji uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 86, art. 88 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2013, poz. 1340 ze zm.) oraz § 2, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212 ze zm.) o przyznaniu W. L. od dnia 1 grudnia 2015 r. uposażenia, w tym dodatku służbowego w wysokości [...] zł, w części dotyczącej terminu ustalenia dodatku służbowego. Orzeczono, że ustalenie nowej wysokości dodatku służbowego nastąpi z dniem 21 grudnia 2015 r. W pozostałym zakresie decyzję utrzymano w mocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w części obejmującej punkty: 1, 2 i 4 sentencji i wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie "prawa materialnego" przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie zostały spełnione wymogi wynikające z powołanego przepisu, w szczególności, że uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów, o których mowa w tym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych charakterystycznych dla decyzji uznaniowej, podczas gdy w rzeczywistości decyzja została należycie uzasadniona przez organ ją wydający poprzez uwzględnienie dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, a także inicjatywę w służbie. W ocenie autorki skargi kasacyjnej powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji przyjął błędną wykładnię art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na tym, że każdy rodzaj decyzji, w tym decyzji uznaniowych, musi być w taki sposób uzasadniony, aby organowi nie pozostawała żadna swoboda w zakresie, tzw. luzu decyzyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza art. 86 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują strażakowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania i powołania na określone stanowisko. Podkreślono, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania, co oznacza w szczególności, że nawet strażacy wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej taki charakter przedmiotowego dodatku sprawia, że strażak nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W ocenie autorki skargi kasacyjnej przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organ zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i uznał za słuszne przedłożenie interesu społecznego, wyrażającego się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia, nad indywidualny interes strażaka. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu W. L. wniósł o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Godzi się bowiem zauważyć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego kasacyjnie Ministra nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. Przede wszystkim zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego w postaci art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten jest przepisem postępowania a nie jak wskazuje autorka skargi kasacyjnej przepisem prawa materialnego. Ten błąd skutkował tym, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania, że naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wykazanie takiego wpływu, jest stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej nie dostrzega również, że Sąd pierwszej instancji (sąd administracyjny) nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 k.p.a., lecz jedynie kontrolował prawidłowość stosowania tych przepisów przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dlatego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej powinny dotyczyć uchybień Sądu. Sąd administracyjny proceduje nie w oparciu o przepisy k.p.a., lecz na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją tego jest to, że dla skuteczności skargi kasacyjnej, w sytuacji kwestionowania oceny sądu w zakresie dotyczącym stosowania przez organ przepisów postępowania administracyjnego, należy zarzucić sądowi np. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu ze stosownym przepisem k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej nie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają jej skuteczność. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do podważania stanowiska Sądu co do wadliwie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przy czym zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zasadzie jest powtórzeniem stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. Autorka skargi kasacyjnej nie podjęła rzeczowej próby podważenia argumentacji Sądu pierwszej instancji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną na jego poparcie argumentację. W skardze kasacyjnej co do zasady nie kwestionuje się wywodów Sądu pierwszej instancji co do wymogów, jakie powinna spełniać decyzja uznaniowa jaką jest również zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zakresu kontroli decyzji uznaniowych przez sąd administracyjny. Kwestionuje się natomiast zarzut niespełnienia tych wymogów w zaskarżonej decyzji. Jednak analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera ona elementów, o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej. Podkreślić należy, że tylko decyzja, której uzasadnienie zawiera wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. treści w zakresie koniecznym ze względu na okoliczności sprawy, spełnia rygory kodeksu. Wymóg należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wyjaśnienia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma zatem wyłącznie waloru informacyjnego dla strony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Uzasadnienie niespełniające odpowiednich rygorów, pozbawione podstawowych treści dotyczących ustalenia stanu faktycznego i jego prawnej kwalifikacji należy uznać za uzasadnienie pozorne. Minister, sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie odniósł się prawidłowo do treści § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, mimo że przepis ten określa warunki przyznawania i okoliczności uwzględniane przy ustalaniu i zmianie dodatku służbowego. Organ poprzestał jedynie na przywołaniu powyższego przepisu, nie odnosząc go jednak w żadnym stopniu do osoby skarżącego. Nie zindywidualizował wskazanych w nim przesłanek, ponieważ nie podał konkretnych okoliczności dotyczących W. L. Minister tylko ogólnikowo stwierdził, że bieżąca ocena wywiązywania się przez strażaka z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tegoż strażaka z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego. Minister zaniechał jednak wskazania konkretnych okoliczności, które pozwalałyby mu na przyjęcie takiego stanowiska. Także w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Minister nie wykazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji zostały podjęte jakiekolwiek czynności mające na celu merytoryczną ocenę indywidualnej sytuacji skarżącego. Zauważyć także należy, że Minister zaskarżoną decyzją ustalił na nowo składniki i wysokość uposażenia, w tym dodatku służbowego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ postanowił w postępowaniu administracyjnym ustalić na nowo wysokość przedmiotowego świadczenia, to obowiązkiem organu było również poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego. Dopiero bowiem nowe ustalenia mogłyby stanowić podstawę faktyczną do wydania zaskarżonej decyzji. Słusznie podnosi W. L., że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprawia, że nie jest możliwa ocena tego, czym organ kierował się określając skarżącemu wysokość dodatku służbowego a także czy zebrał wszystkie dowody w sprawie niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność podkreślana przez skarżącego kasacyjnie Ministra, że przy wydawaniu decyzji uznał za słuszne przedłożenie interesu społecznego, wyrażającego się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia, nad indywidualny interes strażaka, nakładała na organ szczególny obowiązek wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i oceny wszelkich okoliczności, oraz jasnego określenia motywów, jakimi się kierował organ. Ten szczególny obowiązek, poprzez ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie został spełniony. Obowiązek racjonalnego wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na uposażenia nie usprawiedliwia naruszania zasady prawidłowego uzasadnienia przyczyn obniżenia dodatku służbowego strażakowi. Reasumując, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie Ministra, że zaskarżona decyzja została uzasadniona w należyty sposób. Wbrew twierdzeniom Ministra nie wskazał on przyczyn wynikających z przepisów prawa ustalenia skarżącemu dodatku służbowego w niższej wysokości. Takim uzasadnieniem nie jest wymienienie przesłanek wskazanych w § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej tj. dyspozycyjności, odpowiedzialności, stopnia zdyscyplinowania i inicjatywy w służbie bez powołania się na konkretne zindywidualizowane okoliczności dotyczące skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Ministra uzasadnienie decyzji w sposób, który wskazał Sąd pierwszej instancji uniemożliwiłoby strażakowi skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Należy dodatkowo zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, iż dodatki do uposażenia przysługują strażakowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania i powołania na określone stanowisko. Nie budzi także wątpliwości, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania, co oznacza w szczególności, że nawet strażacy wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości a przełożony strażaka ma prawo nie tylko obniżyć ten dodatek ale także pozbawić strażaka dodatku służbowego, lecz należy to uzasadnić zaistniałymi zindywidualizowanymi okolicznościami wskazanymi w przepisach prawa. Jeżeli ustalona wysokość dodatku jest zgodna z przepisami prawa, to jak słusznie twierdzi organ, strażak nie będzie mógł skutecznie kwestionować jego wysokości. Jednak takiego zgodnego z prawem obniżenia dodatku W. L. nie można stwierdzić, ponieważ jak to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, uniemożliwia to wadliwie sporządzone, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej, sporządzenie uzasadnienia decyzji obniżającej dodatek służbowy zgodnie ze wskazaniami Sądu pierwszej instancji, nie pozbawi organu swobody w zakresie tzw. luzu decyzyjnego przysługującego mu przy wydawaniu tego rodzaju decyzji. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. L. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.