III SAB/Wr 636/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale III w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi: O. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 18 grudnia 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W skardze z dnia 4 II 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. S. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 18 grudnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). W rozwinięciu tych zarzutów podniosła m.in., że w dniu 19 XII 2018 r. wniosła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dodała, że od wniesienia wniosku upłynęło 13 miesięcy. W dniu 19.XII. 2020 r. wniosła ponaglenie. Zdaniem skarżącej sprawa nie jest skomplikowana, a organ nie zawiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Strona dodaje, że bezczynność jest okolicznością obiektywną i nie ma znaczenia z jakich przyczyn doszło do niezałatwienia sprawy w terminie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie bezczynności postępowania, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 7000 zł; 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2017-2019 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda Dolnośląski uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, jego zdaniem, żądanie przyznania sumy pieniężnej jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno piśmiennictwo, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność jest zawinionym czy niezawinionym opóźnieniem organu. Trzeba dodać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. W rozumieniu tego przepisu organy administracji publicznej winny działać nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają gromadzenia dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Artykuł 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady opisanej wyżej, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi dysponuje organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 18 XII 2019 r. W tym samym dniu organ zwrócił się do pełnomocnika strony z informacją, że przewidywany termin zakończenia sprawy to 18 X 2020 r. Następnie 18. XII. 2020 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, przekazane do organu wyższego stopnia 5 III 2021 r. W tej samej dacie organ zwrócił się do organów wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także do pełnomocnika strony z informacją o planowanym zakończeniu postępowania na dzień 5 VI 2021 r. Z akt wynika, że organ nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku podjął dopiero w dniu 5 III 2021 r., po wpływie do organu ponaglenia (18. XII. 2020 r.). Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący bezczynności, które na skutek opieszałych działań organu trwa niewątpliwie dłużej, aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niewątpliwie naruszenie w sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ pierwsze czynności procesowe w sprawie podejmuje dopiero po wpływie do organu ponaglenia. Zastrzeżenia z punktu widzenia sprawności postępowania, a co za tym idzie, przestrzegania ustawowych terminów załatwienia sprawy terminów uzasadnia także dalszy tok postępowania w sprawie. Pomijając samą zasadność przedłużenia terminu postępowania w sposób przyjęty w piśmie z dnia 5 III 2021 r., niewątpliwie przy ogólnej ocenie kontrolowanego postępowania nie można pominąć faktu działań organu po ponagleniu. Warto też nadmienić, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi standardową, a zarazem obligatoryjną procedurę w sprawach tego rodzaju jak oceniana i powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził (punkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 18 XII 2019 r. W punkcie II wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Trzeba też podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, to jednak nie mogła ona uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii bezczynności, jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Dalej (punkt III wyroku) Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Powinność takiego zobowiązania organu wynika z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1200 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł, Sąd, w punkcie V sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi, jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych.