II SAB/Po 139/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Sebastian Michalski (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE E. Sp. z o.o. z siedziba w D. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 9, art. 12 §1, art. 35 § 1 i §3 i art. 36 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedochowanie podstawowego (maksymalnie miesięcznego) terminu na załatwienie sprawy oraz brak podjęcia próby działań celem dochowania ustawowego terminu na rozstrzygnięcie sprawy, która nie stanowi szczególnie skomplikowanej, ani wymagającej podjęcia postępowania wyjaśniającego, a także brak poinformowania strony o fakcie niezałatwienie sprawy oraz wyznaczenia nowego terminu jej załatwienia. Wskazując na powyższe Skarżąca zażądała: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, 4) przyznania od organu kosztów postępowania, 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny wskazując, że wniosek Skarżącej został złożony elektronicznie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 10 maja 2022 r., a następnie dnia 19 maja 2022 r. nadano oryginalne dokumenty w urzędzie pocztowym. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wojewoda nie skontaktował się ze Skarżącą. Zdaniem skarżącej, że wniosek strony postępowania nie był poddawany żadnej analizie - ani formalnej, ani merytorycznej. Niezwłocznie po wpłynięciu dokumentów powinna nastąpić weryfikacja kompletności akt. Są to działania typowe, powtarzalne i nieszczególnie angażujące pracowników organu. Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, nie wezwano jej do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, nie rozpoczęto żadnych działań. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną. Nie wymaga ono prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, nie jest wieloetapowe, ani złożone. Wojewoda nie zawiadomił Skarżącej o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, ani nie podał nowego terminu zakończenia postępowania. Skarżąca przypisuje tej zwłoce charakter rażący. Wskazała na brak obiektywnych powodów zwłoki w rozpoznaniu sprawy, w tym na brak jakichkolwiek czynności przez okres przekraczający miesiąc. Strona postrzega to jako oczywiste lekceważenie jej praw i zgłoszonego żądania. W ocenie strony nie ma żadnego usprawiedliwienia dla tego typu sytuacji. Odwołała się przy tym do rozwiązań i sprawność działania innych urzędów wojewódzkich oraz powołała wadliwości działania systemu elektronicznego funkcjonująego w urzędzie skarżonego organu. W sprawie zasadności zgłoszonych żądań wskazała, że terminy załatwienia niniejszej sprawy są uregulowane w przepisach K.p.a. Sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania. Organ powinien działać szybko i wnikliwie tak, aby dotrzymać tych terminów. Gdyby sprawa okazała się szczególnie skomplikowana, sprawa powinna być załatwiona w terminie dwóch miesięcy. O każdym niezałatwieniu sprawy należy zawiadomić stronę i wyznaczyć nowy termin. Nieuczynienie zadość tym wymogom narusza zasadę praworządności z art. 6 K.p.a. Sprawa nie wymagała skomplikowanych czynności analizy merytorycznej, a akta sprawy nie są rozbudowane. Załatwienie sprawy nie wymagało większego nakładu pracy intelektualnej. Natomiast strona nie ma żadnej wiedzy o sprawie przez ponad dwa miesiące. Skarżąca wskazała ponadto, że pragnie jedynie symbolicznego ukarania Wojewody w związku z zaistniałą bezczynnością poprzez przyznanie sumy pieniężnej (200 zł) stanowiącej niewielki procent maksymalnej kwoty, jaką może zasądzić sąd administracyjny. Podkreśliła, że pozostawała w stanie niepewności o rozstrzygnięcie jej sprawy. Przez cały ten okres nie było możliwości podjęcia działalności w zakresie zamierzonym, co wpływa też na sytuację budowania partnerstwa z innymi kontrahentami. Skarżąca wyjaśniła, że ma wiedzę o trudnościach kadrowych urzędów wojewódzkich, ale to nie zwalania organów od wywiązywania się z obowiązków ustawowych. Wojewoda wniósł o nieuwzględnianie skargi i po opisaniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że decyzja w sprawie została wydana w dniu 14 lipca 2022 roku. Na podstawie zezwolenia cudzoziemiec może podjąć zatrudnienie od 14 lipca 2022r. do 16 czerwca 2025r. Organ stwierdził, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikał ze stale rosnącej liczby wniosków wpływających do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P.. Również sytuacja epidemii wirusa SARS-CoV-2 przyczynia się do utrudnień w terminowości wykonywania obowiązków. Termin podjęcia postępowania jest zależny od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga wnikliwego postępowania, aby uniknąć zarzutu nieważności decyzji. Termin załatwienia sprawy przesuwa się zatem względem dnia złożenia dokumentów. Wojewoda nie dopatrzył się rażącej bezczynności, którą określa nie tylko naruszenie terminów, nawet znaczne, ale zaistnienie także złej woli organu w załatwieniu sprawy. Organ wyjaśnił przy tym, że obsada personelu często się zmienia, a jej powiększenie nie jest w całości zależne od Wojewody, ale także od organów nadrzędnych i zdolności finansów publicznych na powiększenie kadry urzędniczej. W odpowiedzi na żądanie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że jest to kwestia uznaniowa i nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Przez zezwolenie na pracę należy rozumieć decyzję właściwego organu, uprawniającą cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na warunkach określonych w ustawie oraz w tej decyzji (art. 2 pkt 43a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. – dalej w skrócie "K.p.a.") postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych normuje Kodeks postępowania administracyjnego. Niniejsza skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowi to przesłanki jej odrzucenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2022, poz. 690 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia skargi, przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skoro ustawa szczególna wyłączyła konieczność składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. E. Sp. z o.o. z siedzibą w D. , w formie dokumentu elektronicznego z dnia 10 maja 2022 roku, wystąpiła do Wojewody z żądaniem wydania zezwolenia typu A dla cudzoziemca E. G. na stanowisku rozbieracz-wykrawacz. Do wniosku załączone zostały: dowód uiszczenia opłaty, oświadczenie podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, kopia wszystkich wypełnionych stron z dokumentu podróży cudzoziemca, którego dotyczy wniosek, umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz pełnomocnictwo. W dniu 16 maja 2022 roku (wpływ do organu 19 maja 2022 roku) przesyłką pocztową Skarżąca przekazała Wojewodzie oryginały powyżej wskazanych dokumentów w formie papierowej. Skarżąca, pismem z dnia 7 lipca 2022 roku (dokument elektroniczny), działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, za pośrednictwem Wojewody, skorzystała z prawa skargi na bezczynność organu. Wojewoda, decyzją opatrzoną datą 14 lipca 2022 roku (nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki, udzielił zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelowi [...] - E. G. , na stanowisku rozbieracz-wykrawacz od 14 lipca 2022 roku do dnia 16 czerwca 2025 roku. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, wniosek Spółki został załatwiony, wydane zostało oczekiwane zezwolenie na pracę. Oznacza to, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku należało umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji wyroku). Wydanie decyzji w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, ale nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "K.p.a.") datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13; ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej podejmuje w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wreszcie według art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się nieco ponad dwa miesiące, tj. od dnia złożenia wniosku (10 maja 2022 roku) do dnia wydania decyzji (14 lipca 2022 roku). Analiza przekazanych sądowi akt sprawy ujawnia, że we wskazanym okresie skarżony organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających w sprawie. Organ wydał decyzję siedem dni po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w oparciu o dokumentację złożoną wraz z wnioskiem. W ocenie Sądu w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. Z akt sprawy wynika bezspornie, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy, pomimo upływu dwu miesięcznego maksymalnego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej Spółki. Stan bezczynności organu zachodzi, gdy w prawnie określonym (ustawowo albo wyznaczonym przez tenże organ) terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym brakiem zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz wyznaczeniem nowego terminu oraz poinformowaniem o przyczynach zwłoki implikuje stan bezczynności. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę z uwagi na istotę stanu bezczynności nie mogła prowadzić do oddalenia skargi. Stan bezczynności jest sytuacją obiektywną, konsekwencją braku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w przepisanym terminie. Okolicznościami indyferentnymi prawnie dla stwierdzenia bezczynności są ewentualne problemy kadrowe, duża ilość spraw, znaczne obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków. Skutkiem tego wskazane okoliczności nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. W celu oddalenia skargi wymagane jest, aby organ wykazał, że dopełnił obowiązków wynikających art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Powoływane przez organ okoliczności mogą być brane pod uwagę jedynie przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań Wojewody. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji publicznej nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa - stan bezczynności, nie miał rażącego charakteru. Sąd miał przy tym na względzie to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, dostępne w CBOSA). W kontrolowanej sprawie stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Należało uwzględnić argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców oraz wykazał problemy kadrowe w ich załatwianiu. Nieuzasadnione są oczekiwania Skarżącej w zakresie zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez Skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, dostępny w CBOSA). Zważyć również należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie - bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Rozstrzygniecie w sprawie zostało wydane na skutek wniesionej skargi, na siódmy dzień od dnia jej otrzymania przez skarżony organ. Sąd nie znalazł podstaw do stosowania dodatkowej sankcji o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Zwłoka organu ustała już na skutek samego wniesienia skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 3, §1a, art. 161 §1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku), uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł).