II SA/Gd 662/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE W. S. wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2011r. nr [...], na mocy którego utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2011r. o nałożeniu grzywny w kwocie 10.000zł, w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. postanowieniem z dnia 5 maja 2011r. wydanym na podstawie art. 20 §1 pkt 4, art. 119 i art. 121§ 2 i § 4 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na W. S. grzywnę w wysokości 10.000zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową na działce nr [...] w B. Jednocześnie wezwano zobowiązanego do wpłaty grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia lub do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki, pod rygorem wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 17 października 2000r. nakazał W. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową na działce nr [...] w B. oraz werandy wraz zadaszeniem. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 19 grudnia 2000r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004r w sprawie sygn. akt II SA/Gd 3221/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W. S. Postępowanie było również prowadzone w trybie wznowieniowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 września 2006r. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji z dnia 19 grudnia 2000r., decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października 2006r., a skarga W. S. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2007r. (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w związku z uchylaniem się strony zobowiązanej od wykonania obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował upomnienie z dnia 22 sierpnia 2007r., a następnie wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Zarzuty do tego tytułu egzekucyjnego zostały oddalone. Skarżący uzyskał natomiast zgodę na czasowe użytkowanie obiektu na mocy art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974r,. W związku z powyższym postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone do dnia 31 grudnia 2010r. Pismem z dnia 3 lutego 2011r. organ I instancji powiadomił skarżącego o podjęciu zawieszonego postępowania i z uwagi na niewykonanie obowiązku rozbiórki nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000zł . Organ II instancji uznał, że organ I instancji dostatecznie uzasadnił celowość prowadzonej egzekucji i wysokość nałożonej grzywny. Organ I instancji ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę, że obowiązek wykonania ostatecznej decyzji dotyczącej rozbiórki podlega rygorowi wykonania od ponad 10 lat. Przez tak długi okres czasu zobowiązany nie wykonał nakazu rozbiórki, zmuszając tym samym organ do prowadzenia czynności egzekucyjnych. Z uwagi na to, że grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko raz, a także by uniknąć sytuacji, w której zobowiązany zapłaciłby grzywnę, a nakaz rozbiórki pozostałby nie wykonany, organ zdecydował o nałożeniu grzywny w wysokości 10.000zł. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny kierował się również zasadą racjonalnego działania w oparciu o przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiący, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonywania obowiązku, a spośród kilku takich środków-środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organ wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, z uwagi na treść przepisu art. 125 § 1 ustawy, który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Bardziej dotkliwym środkiem egzekucyjnym dla zobowiązanego jest wykonanie zastępcze na jego koszt. Celem nałożenia grzywny jest tylko przymuszenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest ono niezbędne dla realizacji nałożonego obowiązku, tym bardziej , że mimo upływu ponad 10 lat, skarżący nie rozpoczął rozbiórki obiektu. Organ II instancji dodał, że w jego ocenie nałożenie grzywny na zobowiązanego w maksymalnej wysokości jest zasadne, ponieważ organy nadzoru budowlanego biorąc pod uwagę upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (11lat), winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku, zaś nakładanie grzywny w mniejszej wysokości jest niecelowe i nieefektywne, szczególnie w sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko jeden raz. Wysokość grzywny winna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Grzywna ta nie jest karą, a z uwagi na specyficzny charakter polegający na możliwości jej umorzenia – w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi środek mniej dotkliwy niż wykonanie zastępcze. Odnosząc się do argumentu, że organ I instancji nakazał równocześnie wpłacenie grzywny w celu przymuszenia oraz rozebranie obiektu w ciągu 14 dni, organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 122 § 2 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie o nałożeniu grzywny winno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w wyznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane dalsze grzywny, a w przypadku obowiązku wynikającego z prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w celu przymuszenia inwestora do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki oraz w celu doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku wysokość grzywny w kwocie maksymalnej jest prawnie uzasadniona. Nakładając grzywnę organ egzekucyjny nie ma obowiązku badania możliwości finansowych strony zobowiązanej. W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował ustalenie organów, że od wielu lat uchyla się od dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki, czym zmusza organy egzekucyjne do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący podniósł, że broni jedynie swych praw zagwarantowanych mu przez Konstytucję RP, która stanowi, że każdy obywatel ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla działek położonych w B. nakładał grzywny w maksymalnej wysokości wynoszącej 5.000zł, a nie 10.000zł., nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości 10.000zł oznacza w tej sytuacji nierówność wobec prawa. Wskazano, że na terenie B. znajdują się obiekty, które dotychczas nie otrzymały nakazu rozbiórki, mimo że zostały postawione w tym samym czasie. Skarżący podał, że jest skłonny wykonać rozbiórkę wówczas, lecz wówczas gdy taką rozbiórkę rozpoczną właściciele podobnych obiektów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, mocą którego nałożono na W. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki domku letniskowego w wysokości 10.000zł. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Zdaniem Sądu organy rozpoznając sprawę, prawidłowo orzekły o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. i należycie uzasadniły jej wysokość. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: DZ.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.). Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego na niego, mocą ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2000r. Nr [...], obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – domku letniskowego o konstrukcji drewnianej oraz werandy wraz z zadaszeniem na działce nr [...] w B., gmina K. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 2 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Organy prawidłowo określiły również wysokość grzywny, zaś dokonany wybór, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa, szczegółowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć. Podkreślić należy, jak to wskazał organ w zaskarżonej decyzji, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, z godnie z art. 126 ustawy, nieuiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub w całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 ustawy. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, a więc obiektu budowlanego nie będącego budynkiem, a zatem do ustalenia wysokości grzywny znajduje zastosowanie art. 121 § 2 ustawy i to w brzmieniu obowiązującym po 1 lipca 2007 r. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 22 października 2007r. r. i doręczony został zobowiązanemu w dniu 26 października 2007r. a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), która w art. 112 ustaliła, iż do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 lipca 2007 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast maksymalna wysokość grzywny dla egzekucji wszczętych po tej dacie wynosi 10.000zł. Stosownie zaś do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wszczęcie egzekucji poprzez doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego nastąpiło w dniu 26 października 2007r., to organ był zobowiązany stosować nowe regulacje dotyczące wysokości grzywny i był uprawniony do nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości 10.000zł. Powoływany przez skarżącego zarzut nierównego traktowania w zakresie dotyczącym wysokości grzywny jest w tej sytuacji oczywiście nieuzasadniony, albowiem maksymalna wysokość grzywny w kwocie 5000zł dotyczyła zobowiązanych do rozbiórki, którym tytuł wykonawczy wystawiono i doręczono wcześniej tj. przed dniem 1 lipca 2007r. Art. 121 § 2 ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. a stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25 000 zł. Ponadto w art. 121 § 4 ustawy określono, że iż jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo określiły wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy a ponadto szczegółowo uzasadniły jej wysokość. Organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności czy też niesprawiedliwości. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Organ wymierzając grzywnę winien także wziąć pod uwagę postępowanie zobowiązanych po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja, nakładająca na skarżącego egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, została wydana w dniu 17 października 2000 r., została ona utrzymana mocy przez organ II instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004r r. oddalił skargę W. S. na tą decyzję. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu w dniu 26 października 2007r. r. Skarżący uchyla się zatem od wykonania nałożonego na niego obowiązku już 11 lat. Brak jest natomiast podstaw do uznania, iż brak wykonania nałożonego obowiązku jest od skarżącego niezależny, bądź by miał on rzeczywistą wolę realizacji treści decyzji. Uwzględniając postawę skarżącego jako bierną wobec nałożonego na niego obowiązku, w ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że wymierzona grzywna winna stanowić dolegliwość, która będzie w stanie zmobilizować skarżącego do zadośćuczynienia obowiązkowi rozbiórki. Podniesiona przez skarżącego w skardze okoliczność, że jest skłonny przystąpić do rozbiórki obiektu, gdy rozbiórkę rozpoczną inni właściciele podobnych, nie ma wprawdzie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż stosownie do cyt. wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach określonej sprawy administracyjnej, wyznaczonej zaskarżonym postanowieniem, lecz potwierdza bierność skarżącego w wykonaniu obowiązku i brak woli jego realizacji. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może on zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Wskazana regulacja jest konsekwencją zasady sformułowanej w art. 7 § 3 ustawy, przewidującej zakaz stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 10. 000 zł. spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji a przedstawiona przez organy argumentacja w tym zakresie jest słuszna i zasługuje na akceptację. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił