II SA/Po 206/21

SENTENCJA Dnia 19 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 roku sprawy ze skargi J. K. i W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") wstrzymał K. G. (zwanym dalej "inwestorem") prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku gospodarczego znajdującego się na posesji przy ul. [...] w P. oraz nałożył na niego obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla tego budynku, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor przedłożył projekt budowlany, ale nie doręczył zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym, ponieważ takowy nie obowiązywał. Ponadto nie przedłożono decyzji o warunkach zabudowy. Na czas toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy PINB zawiesił postępowanie administracyjne. Dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o warunkach zabudowy. Dnia [...] stycznia 2020 r. przedłożono prawomocną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w wyniku której uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i, w której orzeczono co do istoty o wysokości rzeczonego parametru tj. 3,8 m, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. PINB podjął zawieszone postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku zlokalizowanego w granicy z działką przy ul. [...] w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") uchylił postanowienie PINB wskazując na wątpliwość, czy sprawy zarejestrowane pod numerami [...] oraz [...] nie powinny być scalone. Pismem z dnia [...] września 2020 r. J. i W. małż. Kotowscy (zwani dalej łącznie "Skarżącymi") powiadomili PINB, że inwestor wznowił roboty budowlane, co do których prowadzone są dwa postępowania. W dniu [...] października 2020 r. odbyła się kontrola na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Ustalono, że rozebrano strop na części budynku gospodarczego objętego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Stwierdzono także rozbiórkę nadbudowanych ścian w części frontowej budynku, z tyłu tych nadbudowań nie rozebrano. Następnego dnia – [...] października 2020 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że rozebrano także tylną ścianę (nadbudowaną). Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] (znak: [...]) PINB umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku gospodarczego znajdującego się na posesji przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono cały stan faktyczny, począwszy od 2007 r. Stwierdzono, ze rozbiórka elementów obiektu stanowiących nadbudowę ścian budynku gospodarczego na rzeczonej nieruchomości oznacza, że prowadzone przez PINB postępowanie utraciło swój przedmiot. Zbudowane strop gęstożebrowy oraz trzy warstwy cegieł już nie istnieją, bowiem rozebrano je. W związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co zmusza organ I instancji do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Odwołanie od decyzji PINB zostało złożone przez Skarżących, którzy wnieśli o jej uchylenie w całości. Skarżący podnieśli zarzut, iż pomimo zawieszenia postępowania i zakazu kontynuowania prac inwestor rozebrał budynek, a PINB powinien w tej sytuacji nakazać przywrócenie do stanu pierwotnego na dzień zawieszenia postępowania. Inwestor nigdy nie uzyskał warunków zabudowy dla przebudowy legalnie zbudowanego budynku gospodarczego. Skarżący twierdzą, że oba postępowania powinny być scalone. Postępowanie o nr [...] dotyczy legalności rozbudowy budynku gospodarczego o pow. 42 m2, a postępowanie o nr [...] – robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku gospodarczego. Zdaniem Skarżących nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego – prace dotyczące rozbiórki stropu i ścian nastąpiły w trybie samowoli budowlanej, ponieważ obowiązywał zakaz prowadzenia robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skoro inwestor samowolnie rozebrał wykonane roboty budowlane (polegające na nadbudowie) to brak jest przedmiotu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania. W niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości ma charakter obiektywny, ponieważ brak przedmiotu postępowania. Dlatego organ I instancji prawidłowo umorzył je w całości. Nie zmienia tego fakt samowolnej rozbiórki, która w ocenie Skarżących nosi znamiona samowoli budowlanej. Skoro rozebrano część nadbudowaną to brakuje podstaw do połączenia tej sprawy ze sprawą o nr [...] dotyczącej legalności rozbudowy budynku gospodarczego o pow. 42 m2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiedli Skarżący działając samodzielnie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniono, że sprawa dotyczy samowolnej rozbudowy dwóch przylegających do siebie budynków gospodarczych na posesji przy ul. [...]. Wstrzymanie prac budowlanych nastąpiło na części budynku gospodarczego, na który uzyskano w przeszłości pozwolenie na budowę oraz realizowaną na przestrzeni lat o kontynuowaną jeszcze w 2007 r. budowę budynku gospodarczego o powierzchni 42 m2 zlokalizowanego w granicy z posesją przy ul. [...]. Nie wyjaśniono, w jakim trybie inwestor dokonał rozbiórki nadbudowanego budynku, stąd nie powinno dojść do umorzenia postępowania, a wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Skarżący uważają, że dwa postępowania dotyczą dwóch budynków. Rozstrzygnięcie w sprawie jednego z nich ma wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie drugiego. W pozostałym zakresie uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem odwołania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący uzupełnili skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik inwestora – adw. T. H. wniósł o oddalenie skargi. Inwestor podniósł, że rozstrzygnięcie PINB oraz WWINB było zasadne. Skoro nie ma przedmiotu postępowania, to nie może się ono dalej toczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji [...]WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawą wydania zaskarżonych decyzji jest wyłącznie art. 105 § 1 k.p.a., w związku z czym Sąd może badać wyłącznie to, czy w sprawie faktycznie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Żaden inny zarzut nie może być przedmiotem rozpoznania przez Sąd w składzie orzekającym. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zapadłe rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Powołany już kilkukrotnie przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Zacytowany przepis procedury administracyjnej zawiera korelację polegającą na obowiązku umorzenia postępowania (w całości albo w części) wówczas, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe (w całości albo w części). Ponieważ ustawodawca nie formułuje definicji legalnej "bezprzedmiotowości", należy sięgnąć do jej znaczenia słownikowego. I tak "bezprzedmiotowość" oznacza: "nie dotyczący określonego przedmiotu, nie mający podstaw, celu, przyczyny, beztreściwy" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 47). Postępowanie administracyjne zarejestrowane pod sygnaturą [...] zostało wszczęte z uwagi na stwierdzoną nadbudowę budynku, którego legalność posadowienia była przedmiotem postępowania legalizacyjnego zarejestrowanego z kolei pod sygnaturą [...] Drugie z tych postępowań jest poza rozważaniami w niniejszej sprawie. Zatem postępowanie o nr [...] zostało wywołane stwierdzeniem faktu wykonania nadbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadbudowa została wykonana przez inwestora, a Skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na niewątpliwie posiany przez nich interes prawny. W ten sposób zarysowują się następujące elementy procesowego stosunku administracyjnoprawnego: podmioty – inwestor oraz Skarżący, przedmiot: samowola budowlana w postaci nadbudowy budynku oraz treść: nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Istnienie tych trzech elementów łącznie sprawia, że organ administracji publicznej może prowadzić postępowanie w sprawie (por. R. Hauser, Stosunek administracyjnoprawny [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 201 i następne). Brak któregokolwiek z tych elementów sprawia, że stosunek administracyjnoprawny nie może się zawiązać, a zatem organ nadzoru budowlanego (jak w tym przypadku) nie może prowadzić postępowania. Nie wdając się w dalsze rozważania teoretycznoprawne, należy przenieść całą tę konstrukcję na grunt niniejszej sprawy. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem w rozumieniu 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Ponadto należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, obowiązujących w dacie podejmowania działań naprawczych. Powyższy tryb postępowania odnosi się m.in. do robót budowlanych wykonanych (wykonywanych) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa. Wszczęte w trybie art. 51 p.b. postępowanie naprawcze należy uznać za bezprzedmiotowe, jeżeli przestaje istnieć jego przedmiot, np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora lub przywrócenia stanu poprzedniego. Nie zachodzi bowiem konieczność ingerencji w skutek tych robót, w tym ingerencji mającej je doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przesłanka umorzenia może zaistnieć przed wszczęciem postępowania, ale może też powstać już w czasie trwania postępowania, czyli w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, mogących powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 294/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Powyższy wywód przesądza zatem o tym, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego może być mowa dopiero wtedy, gdy nie ma jego przedmiotu, a więc tego, co stanowiło przyczynek do jego wszczęcia. O bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego nielegalnie wykonanych robót może zadecydować usunięcie przez inwestora efektów budowlanych poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego. Jeżeli bowiem przestał istnieć obiekt budowlany, to organy nadzoru architektoniczno-budowlanego nie mają prawa wyciągać w stosunku do inwestora lub osoby wskazanej w art. 52 p.b. konsekwencji przewidzianych w tej ustawie (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2725/15, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 882/17, dostępne w CBOSA). Jeżeli obiekt wybudowano z naruszeniem prawa budowlanego, to jego rozbiórka oznacza usunięcie tego naruszenia i wyłącza konieczność, a nawet możliwość, nakazania takiej rozbiórki przez organy czy wydania przez nie innej decyzji mającej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, który został osiągnięty bez ich interwencji. Zbędność i niemożność podjęcia tej interwencji sprawia, że postępowanie wszczęte przez organy nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1438/15, dostępny w CBOSA). Rozwiązanie, jakiego oczekują Skarżący prowadziłoby do stanu, który byłby niedopuszczalny. Wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, a następnie usunięcie ich również mimo zakazu realizacji robót budowlanych prowadzi do niemożności uchronienia się od zagrożenia sankcją, które to zagrożenie inwestor sam na siebie sprowadził działając bez stosownego pozwolenia. Inwestor, który ściąga na siebie zagrożenie wymierzenia tej czy innej sankcji nie może być pozbawiony możliwości uniknięcia jej przez rozebranie tego co zbudował (niezależnie od tego, czy posiadał pozwolenie na budowę czy nie), ponieważ swoim działaniem przywrócił stan zgodności z prawem, który nie przewidywał realizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego, gdyż nie było stosownego pozwolenia na to. Skarżący uważają, że inwestor, który rozebrał w warunkach samowoli wykonaną nadbudowę (również wykonaną w warunkach samowoli), powinien odbudować samowolnie rozebraną samowolę budowlaną i oczekiwać na rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie. Taka argumentacja jest niedopuszczalna. Przede wszystkim należy odmówić jej racjonalności z uwagi na fakt, że cel został osiągnięty przez inwestora, który rozebrał wykonaną przez siebie samowole budowlaną. Wizja nakazu odbudowy samowolnie rozebranej samowoli budowlanej celem oczekiwania na decyzję organu nadzoru budowlanego, która mogłaby nakazać rozebranie wykonanej samowoli budowlanej jest dalece nieracjonalne. Istotne jest to, że działanie inwestora doprowadziło do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przedstawiony powyżej stan rzeczy uprawnia do następującego wniosku. Skoro rozebrany obiekt nie istnieje, choćby rozebrano go w warunkach samowoli i brak podstaw prawnych do nakazania jego odbudowy w trybie art. 51 p.b., organy nadzoru budowlanego nie mogą wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 193/10, dostępny w CBOSA). Odpadła bowiem podstawa do prowadzenia postępowania zarejestrowanego pod numerem [...] Nie ma już budynku, który był objęty postępowaniem naprawczym z art. 51 ust. 1 p.b. Skoro odpada przedmiot stosunku administracyjnoprawnego, to nie może on być zawiązany oraz wywołać zamierzonego skutku prawnego. Szczególnie, gdy ma to nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponieważ Skarżący nie podnieśli żadnych skonkretyzowanych zarzutów, Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. odniósł się przede wszystkim do ich dezaprobaty zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Sąd przedstawił całokształt sprawy odnosząc się do przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania administracyjnego. Podsumowując, postępowania, których scalenia domagali się Skarżący dotyczą samowoli. Jedno dotyczy samowoli rozbudowy, drugie – robót polegających na nadbudowie budynku samowolnie zrealizowanego. Oznacza to, że każde z tych postępowań i tak dotyczy nielegalnego działania inwestora. Organ nadzoru budowlanego wstrzymuje wykonywanie robót budowlanych prowadzonych nielegalnie, gdyż nie było stosownych pozwoleń, ponieważ jego zamiarem jest umożliwienie zalegalizowania (co jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora). Usunięcie nielegalnie wykonanych "efektów" robót budowlanych ma na celu zdjęcie z inwestora potencjalnych konsekwencji związanych z ciężarem postępowania legalizacyjnego. Postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ma na celu zaprzestanie wykonywania robót budowlanych prowadzących do zrealizowania zamiaru inwestora – tutaj: wykonanie nadbudowy. Prowadzenie robót zmierzających w drugą stronę tj. rozebranie tego, co zostało nielegalnie zbudowane prowadzi do stanu wyjściowego, którym nadbudowa nie była objęta pozwoleniem na budowę. Zatem można skonstatować, że rozbiórka nielegalnie wykonanej nadbudowy konwaliduje stan prawny. Nie może się zatem toczyć postępowanie administracyjne, skoro nie ma jego przedmiotu. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.