I SA/Wa 1773/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 maja 2022 r. nr DO-II.7610.75.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 6 maja 2022 r., nr DO-II.7610.75.2022.AB, Minister Rozwoju i Technologii, por rozpoznaniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. (dalej "PKP" lub "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z 11 marca 2022 r., nr NWIV/752.73.1.2015, o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 11 marca 2022 r. Wojewoda S., działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w L., obręb [...], obejmującego działki nr [...] o pow. 3 m2 i nr [...] o pow. 468 m2, uregulowane w księdze wieczystej nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. 87 m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła PKP zarzucając organowi naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 190 r. prawa zarządu do gruntu. Decyzją z 6 maja 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z 11 marca 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że jak wynika z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości, ich właścicielem w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał Skarb Państwa. Tym samym w stosunku do przedmiotowych nieruchomości spełniono przesłankę własności państwowej. Sporne natomiast pozostaje czy przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie PKP według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ podniósł, że w celu potwierdzenia prawa zarządu m.in. w stosunku do przedmiotowych działek PKP przedłożyła oświadczenie z 11 marca 2015 r., w którym wskazano, że na podstawie decyzji z 19 grudnia 1986 r. nr [...], nr [...] i nr [...] przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie PKP. Minister podniósł, że do akt sprawy powyższej decyzji z 19 grudnia 1986 r. jednak nie przedłożono. Wobec tego pismem z 24 września 2021 r. Wojewoda zwrócił się do PKP o przedłożenie dowodów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Do dnia wydania decyzji przez Wojewodę PKP nie nadesłała jednak dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości, w tym decyzji wskazanych w oświadczeniu z 11 marca 2015 r. W odpowiedzi na pismo Wojewody z 24 września 2021 r. PKP wniosła jedynie, w zakresie działek nie objętych decyzją organu pierwszej instancji, o zmianę podstawy prawnej wniosku uwłaszczeniowego z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami na art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Wnioskodawczyni nie ustosunkowała się natomiast do wezwania Wojewody. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można potwierdzić istnienia po stronie PKP prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Minister podniósł również, że z art. 7 k.p.a. wynikają dla organów administracji obowiązki podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawę. Nie może to jednak oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Końcowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że nawet lakoniczne uzasadnienie decyzji, jeśli jednak zawiera wyjaśnienie jakimi przesłankami kierował się organ wydając to rozstrzygnięcie, wyjaśnia jego podstawę i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają, nie uzasadnia negatywnej oceny zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta bowiem nie ujmuje merytorycznej poprawności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest: a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 2) prawa materialnego, to jest art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie PKP, co powinno doprowadzić do uznania, że PKP z dniem 5 grudnia 1990 r. nabyły prawo użytkowania wieczystego powyższych nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z jej wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął w sprawie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonał właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek wymaganych do zastosowania art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie PKP. Okoliczność tę potwierdza złożone do wniosku oświadczenie z 11 marca 2015 r., w którym wskazano, że na podstawie decyzji z 19 grudnia 1986 r. nr [...] i nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie PKP. Skarżąca podkreśliła również, że to na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organu było zatem zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak aby na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zostały zrealizowane wszystkie pozytywne przesłanki uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie choćby tego czy przedmiotowe grunty były w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego skarżącej) według stanu z 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bowiem rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia należyte rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r., poz. 1899), dalej zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." Przepis ten stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Z powyższego wynika, że organ może wydać decyzję w powołanym trybie tylko wówczas gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości. W sprawie nie jest kwestionowane, że grunt obejmujący działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości ksiąg wieczystych [...] oraz [...]. Sporne natomiast pozostaje czy przedmiotowe nieruchomości pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe Jak prawidłowo dostrzegł organ zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały natomiast w tym zakresie dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. dzień 5 grudnia 1990 r., oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 10 lutego 1998 r."). W myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Ubiegając się o stwierdzenie w niniejszej sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości PKP powołała się na oświadczenie z 11 marca 2015 r., nr NKa13.600.876.2014.JD/4, w którym wskazano, że na podstawie decyzji z 19 grudnia 1986 r. nr [...], nr [...] i nr [...] przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie PKP. Do akt sprawy nie przedłożono jednak powyższych decyzji z 19 grudnia 1986 r. Nie przedłożono również żadnych innych dokumentów na potwierdzenie zarządu, choć organ pismem z 24 września 2021 r. wezwał PKP do przedłożenia dowodów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowymi gruntami, w tym decyzji wskazanych w oświadczeniu z 11 marca 2015 r. Z akt sprawy wynika jedynie, że w odpowiedzi na pismo Wojewody z 24 września 2021 r. PKP zmieniła, w odniesieniu do działek nie objętych wydaną w niniejszej sprawie decyzją, podstawę prawną wniosku uwłaszczeniowego z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami na art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Wnioskodawczyni nie ustosunkowała się natomiast do wezwania organu wojewódzkiego o przedłożenie dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu. Dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu nie odnalazły również orzekające w sprawie organy pomimo zwrócenia się w toku postępowania przez Wojewodę S. do Starosty [...] o przedłożenie innych dokumentów potwierdzających fakt sprawowania zarządu przedmiotowymi nieruchomościami (por. pismo Wojewody S. do Starosty [...] z 2 lutego 2015 r.). Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się również skarżąca, to uznać należało, że odmowa potwierdzenia uwłaszczenia PKP na tych nieruchomościach odpowiada prawu. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 i art. 206 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Podkreślić trzeba, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Takiej zaś decyzji skarżąca nie przedstawiła. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że jej stan faktyczny w kwestiach kluczowych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo. Dowody zaś, na podstawie których ten stan ustalono organy oceniły w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia powołanej normy, a także art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Poza polemiką ze stanowiskiem organu skarżąca nie wskazała bowiem na żadne inne dowody, których ewentualne przeprowadzenie mogloby doprowadzić do odmiennych wniosków niż poczynione przez organy. Stąd również zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia przesłanek wynikających z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami spoczywał również na inicjującej przedmiotowe postępowanie spółce. To bowiem skarżąca, jako następczyni prawna przedsiębiorstwa państwowego PKP, powinna mieć najpełniejszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie PKP według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Przez to powinna ona posiadać realną możliwość wykazania, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały we wspomnianej dacie w zarządzie jej poprzednika prawnego. Wprawdzie, jak trafnie dostrzegł Minister, organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nie oznacza to jednak, że skarżąca miała w tym postępowaniu pozostawać bierna. Z przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wywodzić, że organy zobowiązane są w nieskończoność poszukiwać dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedkłada. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).