I OW 73/21

SENTENCJA Dnia 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Tarnowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Tarnowa a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ł. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Tarnowa wnioskiem z dnia 18 lutego 2021 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ł. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa, zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2021 r., przekazał według właściwości podanie A. Ł. w sprawie zasiłku okresowego i zasiłku celowego - jako dofinansowania do wynajmu pokoju w hostelu i na leki. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że z analizy przekazanych dokumentów, w tym druku kwestionariusza wywiadu środowiskowego, zawierającego informacje o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej A. Ł. wynika, że zainteresowana wynajęła pokój przy ul. [...] w Krakowie. Prezydent Miasta Tarnowa zwrócił uwagę, że zainteresowana w dniu 16 grudnia 2020 r. zawarła umowę najmu lokalu na czas nieokreślony począwszy od 17 grudnia 2020 r. (§ 3 umowy najmu lokalu z dnia 16 grudnia 2020 r.). W oświadczeniu z dnia 5 stycznia 2021 r. wskazała, że obecnie przebywa w wynajętym pokoju przy ul. [...], gdzie planuje pozostać. W ocenie organu nieruchomość położona w Krakowie przy ul. [...] nie jest hostelem. Wynajmowanie lokalu z dostępem do części wspólnych oraz deklarowana intencja stałego związania się z miastem stanowi podstawę przyjęcia, że osoba przebywa w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Oświadczenie strony jest dla tego ustalenia wystarczające, a kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, nie ma dla niego większego znaczenia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie dla rozstrzygnięcia, który organ jest właściwy w sprawie istotny będzie zatem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Tarnowa jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie zebranych w toku postępowania informacji ustalono, że A. Ł. jest osobą ubogą, bezdomną, długotrwale chorą oraz uzależnioną od alkoholu. Zainteresowana została wymeldowana z pobytu stałego pod adresem w Tarnowie przy ul. [...] w dniu 15 marca 2005 r. Ponadto, na terenie Krakowa A. Ł. przebywała w miejscach niemieszkalnych, tj. w [...] przy ul. [...] oraz na terenie [...] przy ul. [...] w Krakowie (opodal [...]), na terenie [...]. A. Ł. w dniu 16 grudnia 2020 r. zawarła umowę najmu lokalu pod adresem Kraków, ul. [...]. Podczas ustalania sytuacji osobistej podała, że wynajęła pokój w hostelu. W dniu 4 lutego 2021 r. pracownik socjalny MOPS Kraków doprecyzował kwestię pobytu w wynajętym mieszkaniu. Ustalono, że zainteresowana najmuje pomieszczenie w lokalu pod numerem [...], w którym również przebywają osoby jej obce. Ponadto posiada ograniczony dostęp do łazienki i kuchni. Mając na uwadze złożone oświadczenie ustalono, że zamieszkiwanie A. Ł. ma charakter pobytu tymczasowego w miejscu noclegowym jak w hostelach czy domach wczasowych. Zdaniem organu A. Ł. spełnia przesłanki dotyczące uznania jej za osobę bezdomną zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego nie zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i była niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku A. Ł. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto Tarnów jest miastem na prawach powiatu (część VI załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie obejmuje powiaty: bocheński, brzeski, dąbrowski i tarnowski oraz miasto na prawach powiatu - Tarnów. Miasto Kraków również jest miastem na prawach powiatu (część VI załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie obejmuje powiaty: chrzanowski, krakowski, miechowski, myślenicki, olkuski, oświęcimski, proszowicki, suski, wadowicki i wielicki oraz miasto na prawach powiatu - Kraków (§ 1 pkt 6 lit. b powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.) Oznacza to, że pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Prezydent Miasta Tarnowa i Prezydent Miasta Krakowa, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Tarnowa zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a). W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy A. Ł., wnosząc o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego mogła być uznana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16, z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że A. Ł. została wymeldowana z pobytu stałego w Tarnowie przy ul. [...] w dniu 15 marca 2005 r., a także że zainteresowana jako osoba bezdomna przebywała na terenie Krakowa w miejscach niemieszkalnych, tj. w [...] przy ul. [...] oraz na terenie [...] przy ul. [...] w Krakowie i na terenie [...]. Jednakże zainteresowana od grudnia 2020 r. zamieszkała w lokalu nr [...] położonym przy ul. [...] w Krakowie i tam wystąpiła o udzielenie pomocy finansowej, wskazując że w mieście tym planuje pozostać. Zwrócić także trzeba uwagę, że Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu [...] grudnia 2020 r. decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych od dnia 26 listopada 2020 r. do dnia 23 lutego 2021 r., a w dniu 14 stycznia 2021 r. przyznał świadczenie w postaci gorącego posiłku. A. Ł. w dniu 24 lutego 2021 r. zawarła także z [...] w Krakowie indywidualny program zatrudnienia socjalnego, uczestnicząc w zajęciach prowadzonych w [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że zainteresowana koncentrowała swoje sprawy życiowe w Krakowie. Spór pomiędzy organami dotyczy natomiast charakteru lokalu, w którym zainteresowana zamieszkała od dnia 17 grudnia 2020 r., a w konsekwencji czy można uznać ją za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. i wskazać organ właściwy do przyznania wnioskowanej pomocy w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lokal wraz z pomieszczeniami przynależnymi, w którym A. Ł. przebywała bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego i celowego, może spełniać kryteria lokalu, o jakim mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Z umowy z dnia 16 grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy F. sp. z o.o. w K. a A. Ł. wynika, że zainteresowanej został oddany w najem lokal nr [...] w nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] o powierzchni 16m2 wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami i wyposażeniem. Umowa ta została zawarta na czas nieokreślony od dnia 17 grudnia 2020 r. Najemca został zobowiązany do opłacania czynszu w wysokości 600 zł oraz pokrywania wszelkich kosztów związanych z eksploatacją lokalu, w szczególności za wodę i ścieki, ogrzewanie, wywóz śmieci oraz na podstawie wskazań liczników za energię elektryczną. Dowody wpłat wskazują, że w dniu zawarcia umowy A. Ł. uiściła zaliczkę na poczet kaucji za lokal w wysokości 400 zł, w dniu 18 grudnia 2020 r. dopłatę do kaucji w kwocie 200 zł, a w dniu 20 grudnia 2020 r. kwotę 150 zł tytułem zaliczki za najem lokalu oraz za wywóz śmieci. Dodatkowo, jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tarnowie z przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2021 r. rozmowy z pracownikiem wynajmującego ww. lokal, budynek mieszczący się pod adresem ul. [...] w Krakowie i znajdujące się w nim lokale – nie stanowią hostelu. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wskazują zatem, że lokal ten nie służył do celów turystycznych lub wypoczynkowych, zatem nie miał charakteru wypoczynkowego czy turystycznego, o jakim mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, wykluczonego z definicji lokalu. Rozstrzygające znaczenie w sprawie miał zatem art. 101 ust. 1 u.p.s. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy kierować się ogólną jego definicją wynikającą z art. 25 K.c. Przepis ten stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazać należy, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Skoro zatem centrum spraw życiowych A. Ł. znajdowało się w Krakowie i ta miejscowość stała się jej miejscem pobytu i ośrodkiem spraw osobistych, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za miejsce zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c. należało uznać Kraków. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego jest Prezydent Miasta Krakowa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.