IV SA/Wa 2540/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018r. ([...]) utrzymująca w mocy - po rozpatrzeniu odwołania Z. S.A. (dalej także spółka, skarżący) - decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia w części. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zastrzeżenie informacji przedłożonych podczas kontroli Zakładu Z. S.A. Oddział Produkcyjny w K., przeprowadzonej przez ten organ w okresie od dnia [...] lutego 2018 r. do dnia [...] lutego 2018 r. [...] WIOŚ decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia w części dotyczącej: ilości wytworzonych odpadów w 2017 r. i 2018 r. (załącznik Nr 6, Nr 7 i Nr 8 do protokołu kontroli NR [...]); dokumentacji fotograficznej magazynowanych odpadów (załącznik Nr 9 do protokołu kontroli NR [...]); informacji o czasie pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej (część protokołu pt. "Ochrona powietrza" - Sekcja kruszarki, Sekcja pieca obrotowego, Sekcja rafinacji ołowiu). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał na przesłankę wynikającą z art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), zwanej dalej "o.o.ś.". Zdaniem organu I instancji część wnioskowanych informacji nie podlega ograniczeniu, ponieważ dotyczy rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania. Z kolei dokumentacja fotograficzna, o której zastrzeżenie wnioskuje spółka, nie obejmuje treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, bowiem nie wskazuje rozwiązań technicznych instalacji. Dodatkowo organ I instancji stanął na stanowisku, że dane zawarte w protokole kontroli dotyczące czasu pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej nie zawierają ilości godzin poszczególnych sekcji ani ilości dni, w które pracowały poszczególne sekcje. Wskutek odwołania wniesionego przez spółkę, Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 16 o.o.ś. przewiduje sytuacje, w których następuje możliwość odmowy udostępnienia informacji. Organ administracji po stwierdzeniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisie sytuacji może odmówić udostępnienia informacji. W każdym przypadku odmowy udostępnienia organ ma obowiązek udowodnić - i wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej - że w danym konkretnym przypadku odmowa była uzasadniona jednym z enumeratywnie wskazanych w ustawie wyjątków. Niemniej wyjątki te należy interpretować zawężająco, z uwzględnieniem interesu społecznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Ustęp 1 pkt 7 o.o.ś. przewiduje odmowę udostępnienia informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób i złożyły one uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania. Jako podstawę prawną do określenia definicji tajemnicy przedsiębiorstwa organ uznał art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Do uznania, że dane informacje powinny być wyłączone z udostępniania, konieczne jest udowodnienie (we wniosku o wyłączenie informacji). W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska spółka we wniosku z dnia [...] marca 2018r., wyjaśniła jaki wpływ na wartość rynkową Spółki może mieć udostępnienie informacji, które w jej ocenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Niemniej zgodnie z treścią art. 18 pkt 3 o.o.ś., art. 16 ust. 1 pkt 1 i 4 — 8 ww. ustawy nie stosuje się, jeżeli informacja dotyczy rodzaju odpadów i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsc ich wytwarzania. Z tego względu organ uznał, że niemożliwym jest zastrzeżenie protokołu kontroli w całości, a jedynie jego części zawierającej dane podlegające ochronie. Mianowicie informacje dotyczące ilości wytworzonych odpadów w 2017 r. oraz w styczniu i lutym 2018 r. nie podlegają wyłączeniu z udostępnienia, zatem załączniki Nr 6, Nr 7 i Nr 8 do protokołu kontroli NR [...] nie stanowią wartości gospodarczej lub technologicznej i nie są również tajemnicą przedsiębiorstwa. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił pogląd [...] WIOŚ w kwestii odmowy uwzględnienia wniosku w zakresie zastrzeżenia informacji w postaci dokumentacji fotograficznej, tj. załącznika Nr 9 do protokołu kontroli NR [...]. W jego ocenie dokumentacja fotograficzna nie stanowi wartości gospodarczej lub technologicznej i "nie zawiera także treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa". Na załączonych do akt sprawy zdjęciach brak jest rozwiązań technicznych i technologicznych. Zdjęcia wskazują na fragmentaryczne odpady i sposób ich magazynowania. Zdjęcia przedstawiają nakryte folią odpady lub odpady w workach typu big-bag. Na podstawie tej dokumentacji niemożliwym jest określenie rodzaju składowanego materiału oraz jego ewentualnego pochodzenia, a także jego ilościowej i jakościowej oceny. Z załączonych zdjęć niemożliwym było także wyczytanie rozwiązań architektonicznych Zakładu, w tym rozmieszczenia pomieszczeń czy sposobu wentylacji. Za nietrafny organ uznał także zarzut dotyczący informacji o czasie pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej, która została zawarta w części protokołu kontroli zatytułowanej "Ochrona powietrza" w akapitach: Sekcja kruszarki, Sekcja pieca obrotowego, Sekcja rafinacji ołowiu. Z treści protokołu kontroli wynika ilość dni, w których pracowały poszczególne frakcje. Dane te nie zawierają jednak informacji na temat ilości godzin pracy poszczególnych sekcji w zestawieniu do konkretnych dni, poza tym brak jest informacji na temat ilości zużytego surowca. W związku z powyższym [...] WIOŚ słusznie zauważył, że przedmiotowe informacje nie przedstawiają zrealizowanych i planowanych obciążeń poszczególnych sekcji produkcyjnych. Na podstawie przedmiotowych informacji nie ma możliwości wyczytania realizowanych przez skarżącego mocy produkcyjnych. Skargę na powyższą decyzję do WSA w W. złożyła Z. S.A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na tym, że organ uznał, że część informacji przekazana podczas kontroli nie stanowi treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Tymczasem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przekazane informacje określone we wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i winny podlegać wyłączeniu. Dalej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 18 ust. 3 o.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten nie ma zastosowania. Skarga wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia w części dotyczącej: ilości wytwarzanych odpadów w 2017 roku i 2018 roku; dokumentacji fotograficznej magazynowanych odpadów; informacji o czasie pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej (część protokołu pt. "Ochrona powietrza - Sekcja kruszarki, Sekcja pieca obrotowego, Sekcja rafinacji ołowiu". W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że przepis art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 o.o.ś. odnosi się wyłącznie do faktycznej odmowy udzielenia informacji o środowisku, nie zaś wyłączenia informacji z zastrzeżenia w trybie art. 16 ust. 7 o.o.ś. Organ bowiem na podstawie art. 18 ust. 3 o.o.ś. nie ma prawa odmówić udostępnienia i na tym etapie winien badać czy pomimo zastrzeżenia informacji stanowi ona informację określoną w art. 18 ust. 3. Skarga podkreśla, że z uwagi na sposób udostępniania informacji z kontroli skarżącego do momentu udostępnienia informacji na podstawie stosownego wniosku nie dochodzi do zastosowania art. 18 ust. 3 o.o.ś. Skarżący wnosił jedynie o zastrzeżenie informacji o odpadach o kodach 07 02 13 oraz 16 06 06*, jako wprost wskazujących na ilość przetworzonych przez skarżącego zużytych akumulatorów oraz wykorzystywaną technologię stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Zestawienie ilości wytworzonych odpadów przedstawia strukturę wykorzystania odpadów ołowionośnych jako surowców do produkcji ołowiu. Zestawienie odpadów o podanych kodach obrazuje realizowane moce produkcyjne zakładu. Dostęp do tych informacji pozwoli konkurencji na ustalenie mocy produkcyjnych zakładu w K.. Jeśli chodzi o dokumentację fotograficzną to skarżący nie zgadza się z organem, że nie zawiera ona treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Na zdjęciach są widoczne elementy świadczące o rozwiązaniach technicznych i technologicznych zastosowanych w zakładzie. Organy błędnie również zbadały możliwości oceny przez podmioty konkurencyjne ilości i jakości zabezpieczonych surowców. Podmioty konkurencyjne są w stanie na podstawie dokumentacji fotograficznej ocenić rodzaj składowanego materiału oraz jego ewentualne pochodzenie, które to informacje stanowią ścisłą tajemnicę przedsiębiorstwa, wobec której to skarżący podjął działania ochronne. Organ nie uwzględnił, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nie tylko rozwiązania technologiczne rozumiane jako rozwiązania zastosowane na linii produkcyjnej, ale również rozwiązania techniczne jako rozwiązania architektoniczne tj. sposób izolacji, wentylacji, rozmieszczenia pomieszczeń itp., które stanowią elementy tła dokumentacji fotograficznej. W zakresie ochrony powietrza, to zdaniem skarżącego, przedmiotowa informacja przedstawia zrealizowane i planowane obciążenie poszczególnych sekcji produkcyjnych. Obrazuje zatem realizowane moce produkcyjne zakładu recyklingu akumulatorów w K. oraz daje ilościowo-jakościową podstawę do analizy jego kondycji. Tym samym przekłada się to na możliwości ustalenia rentowności, strategii i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku skupu zużytych akumulatorów przez Z. S.A. Organ pierwszej instancji błędnie wskazał, iż podanie dni pracy w poszczególnych okresach nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, co nie stanowiło przedmiotu badania przez organ drugiej instancji. Specyfika rynku zużytych akumulatorów powoduje to, że zakład w K. nie jest oparty na systemie pracy ciągłej, a jest ściśle związany z zaistniałą sytuacją rynkową, wobec czego określenie dni pracy i okresów pracy może obrazować poczynania skarżącego na rynku skupu zużytych akumulatorów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja została uchylona ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zarzuty te dotyczą jedynie części rozważań podjętych przez organ odwoławczy. Postępowanie, w którym zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie toczyło się na podstawie art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o.o.ś. Słusznie skarżący podkreślił, że wniosek skarżącego nie dotyczył udostępnienia informacji o środowisku, lecz przedmiotem sprawy był wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania. Wniosek ten jest ściśle powiązany z możliwością udostępnienia informacji bowiem w przypadku informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa organ może odmówić udostępnienia informacji o środowisku jedynie w wypadku złożenia przez osoby dostarczające te informacje o wartości handlowej, wniosku o wyłączenie tych informacji. Wniosek taki o wyłączenie informacji z udostępniania warunkuje samą możliwość odmowy udostępniania informacji. Gdyby takiego wniosku o wyłączenie osoba nie złożyła, nie byłoby podstaw formalnych, aby organ rozważał możliwość odmowy udostępnienia informacji. Wówczas zobligowany byłby do stosowania ogólnej zasady udostępniania informacji statuowanej w art. 8 ust. 1 o.o.ś. Ustawa o.o.ś. jest bowiem tak skonstruowana, że w art. 8 ust. 1 ustanawia ogólną zasadę udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie. Wszelkie odstępstwa od tej zasady należy zatem wykładać zawężająco, aby nie dopuścić do uchybienia tej zasadzie. Zdaniem Sądu jeżeli organ wyłączy informację z udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 3 o.o.ś., w sytuacji zwrócenia się o udostępnienie informacji, organ nadal może takie informacje udostępnić. Przepis art. 16 ust. 1 o.o.ś. jest bowiem tak skonstruowany, że w każdym wypadku pozostawiono organowi decyzję odnośnie udostępnienia informacji. Przy czym jeśli chodzi o ochronę informacji o wartości handlowej możliwość odmowy jest podyktowana uprzednim wnioskiem o wyłączenie. Jeżeli takiego wniosku nie ma, wchodzi ogólna zasada określona w art. 8 ust. 1 o.o.ś. Rację ma przy tym organ, że wyjątek określony w art. 16 ust. 1 pkt 7 o.o.ś. nie ma nigdy zastosowania w przypadkach, o których mowa w art. 18. Norma ta statuuje informacje, które bezwzględnie podlegają ujawnieniu. Określa sytuacje, w których część opisanych wyżej wyjątków nie ma zastosowania. Zasadą jest bowiem jawność informacji dotyczących środowiska i jego ochrony, wyjątkiem – wyłączenie z udostępniania pewnych informacji, a wyjątkiem od wyjątku zakaz wyłączenia z udostępniania pewnych informacji. Wśród tych wyjątków przewidziano dane o rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania. Artykuł ten transponuje art. 4 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2003/4 i musi być wykładany zgodnie z celem tej dyrektywy. Oznacza to bezwzględny nakaz ujawniania informacji dotyczących tych wartości. Załączniki natomiast do protokołu kontroli nr 6, 7 i 8 stanowią informacje w sprawie gospodarki odpadami i jako takie wyczerpują normę art. 18 pkt 3 o.o.ś. W konsekwencji stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Odnośnie wniosku o wyłączenie z udostępnienia dokumentacji zdjęciowej (załącznik nr 9) załączonej do protokołu, to organ odwoławczy postawił tezę, że przedmiotowa dokumentacja nie stanowi wartości gospodarczej lub technologicznej i nie zawiera rozwiązań technicznych i technologicznych. Zdjęcia wskazują na fragmentaryczne odpady i sposób ich magazynowania. Ponieważ zdjęcia okazują fragmentarycznie pomieszczenia nie jest możliwe wyczytanie z nich rozwiązań architektonicznych zakładu, w tym rozmieszczenia pomieszczenia czy sposobu wentylacji. Jak stanowi omawiany przepis możliwe jest wyłączenie informacji ze względu na ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Ustawa o.o.ś. nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również definicji informacji o wartości handlowej. W tym zakresie celowe jest odniesienie się do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 419), a zgodnie z jej art. 11 ust. 4, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, wobec których podjęto niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na potrzeby informacji publicznej wypowiedział się SN w wyroku z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt I CKN 304/00. Zdaniem SN informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł chemicznych, wzorów i metod działania. Natomiast informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Jak wynika z przytoczonych przepisów oraz przyjętej za własną w tym wyroku wykładni pojęcia informacji handlowej organ winien ocenić fotografie oraz omawiany fragment protokołu w świetle ujawienia tajemnicy handlowej. Tymczasem Inspektor rozważania ograniczył w istocie do oceny dokumentacji fotograficznej w aspekcie powiązań technicznych i technologicznych prowadzonej działalności uwidocznionej na fotografiach. Tymczasem dane technologiczne to jeden z elementów informacji o wartości handlowej. Główny Inspektor wyjaśnił na czym ma polegać informacja handlowa, powołując się na orzeczenie SN z 3 grudnia 2014r. sygn.. akt III SO 8/14, jednakże nie poczynił ustaleń oraz oceny czy informacje, które są inkorporowane w dokumentacji zdjęciowej stanowią taką informację handlową. Poza bowiem stwierdzeniem, że przedstawione zdjęcia nie zawierają tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż nie stanowią one informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa, nie przeanalizował pojęcia szerzej tj. w zakresie informacji handlowej. Tymczasem informacja handlowa nie musi być powiązana z cyklem produkcyjnym i technicznym. Uchybienie przepisom procesowym nie oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było wadliwe. Zdaniem Sądu było one przedwczesne bowiem nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym procesem myślowym. Wyniki tego procesu nie znalazły nadto odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii odmowy wyłączenia z udostępnienia informacji zawartej w protokole kontroli w części Ochrona powietrza w akapicie sekcja kruszarki, Sekcja pieca obrotowego i Sekcja rafinacji ołowiu organ swoje rozważania ograniczył jedynie do oceny tych informacji jeśli chodzi o cykl produkcyjny. Tymczasem te same wskazówki, które zaprezentowano w części dokumentacji fotograficznej, należałoby odnieść do informacji, które można wyczytać z tego fragmentu protokołu kontroli. Krótkie rozważania, bez odniesienia się do konkretnych zapisów tej części protokołu nie pozwoliły, zdaniem Sądu, na podjęcie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie z kolei do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynikający z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. obowiązek podania w decyzji podstawy prawnej i zawarcie w jej uzasadnieniu wyjaśnienia tej podstawy stanowi rozwinięcie zasady przekonywania, nakładającej na organ administracji obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Tymi kierując się przesłankami organ winien wyjaśnić stronie powody niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Kierując się powyższymi przesłankami Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., celem przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji spełniającej wyżej podane elementy. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu.