I SA/Wa 966/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 lutego 2022 r. nr DN.rn.626.1.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia z mocy prawa oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 2 lutego 2022 r. nr DN.rn.626.1.2022 utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 20 grudnia 2021 r. nr SZ.rn.626.1.2021 stwierdzającą, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu z 6 czerwca 1955 r. nr 190/162 zostało umorzone w całości z mocy prawa. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Skupu zarządzeniem z 6 czerwca 1955 r. ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] z działką liczącą 720 m², później ozn. ewid. nr [...]. A. L. wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu z 6 czerwca 1955 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 grudnia 2021 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia zostało umorzone w całości z mocy prawa. Organ nadzorczy powołał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że od wydania zarządzenia z 6 czerwca 1955 r. upłynęło kilkadziesiąt lat, co uniemożliwiło odnalezienie zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji, jednak jej doręczenie musiało nastąpić w lipcu 1955 r. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte 28 grudnia 2020 r., zatem po 30 latach od doręczenia tego zarządzenia, co obliguje umorzenie postępowania nieważnościowego i brak możliwości wydania decyzji merytorycznej. A. L. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu sprawy podtrzymał ocenę decyzji z 20 grudnia 2021 r. o konieczności umorzenia postępowania z powodu przeszkody prawnej, ustanowionej w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Organ podkreślił, że umorzenie postępowania nieważnościowego, wprowadzone przez ustawodawcę w 2021 r. ma ustabilizować stosunki wynikające ze "starych decyzji", które przez 30 lat nie były kwestionowane i ukształtowały m.in. stan nieruchomości, sytuację prawną adresatów tych decyzji i osób trzecich. Ustawodawca wykluczył wszczęcie (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej k.p.a.) oraz kontynuację postępowania nieważnościowego (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.) odnośnie takich decyzji, które zostały zakwestionowane dopiero po upływie 30 lat od ich doręczenia lub ogłoszenia. W stanie prawnym po 15 września 2021 r. nadzór nieważnościowy jest dopuszczalny tylko, jeżeli organ otrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., tj. nastąpienia skutku umarzającego postępowanie nieważnościowe, istotne są dwa momenty - dzień doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji, a także dzień otrzymania wniosku nieważnościowego przez organ. Jeżeli odległość czasowa pomiędzy tymi momentami przekracza 30 lat, to postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte, a postępowanie wszczęte ulega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do kwestii doręczenia lub ogłoszenia podważanej decyzji, Minister wskazał, że kwestionowane zarządzenie z 6 czerwca 1955 r. zostało niezwłocznie doręczone, a tym samym zostało skutecznie wprowadzone do obrotu prawnego. Organ nadzoru podkreślił, że na egzemplarzu ww. zarządzenia nacjonalizacyjnego widnieje odręczna adnotacja "wysłano przy piśmie 8.6.55 r." Protokół z przebiegu czynności związanych z wprowadzeniem zarządcy państwowego sporządzony 16 czerwca 1955 r. w K. przez insp. E. G. referuje, że "w młynie w obecności żony współwłaściciela obywatela M. E., przedstawiciel Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzkiego Zarządu Młynów Gospodarczych oznajmił cel przybycia, doręczając jednocześnie odpis zarządzenia Ministra Skupu o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad młynem." Protokół z załącznikami otrzymali współwłaściciele, skoro protokół podpisało sześć osób, a były tylko cztery osoby urzędowe, zatem protokół podpisała również żona współwłaściciela. Minister zaznaczył ponadto, że współwłaściciel młyna – E. M. bezskutecznie wnosił o uchylenie przymusowego zarządu państwowego, więc musiał otrzymać zarządzenie o ustanowieniu tego zarządu. Dowodzi tego pismo Ministerstwa Przemysłu Spożywczego i Skupu Centralnego Zarządu Młynów, skierowane 10 czerwca 1957 r. do E. M.. Zdaniem organu nadzoru analiza tej dokumentacji archiwalnej, zebranej w postępowaniu nacjonalizacyjnym, świadczy o doręczeniu kwestionowanego zarządzenia najpóźniej 16 czerwca 1955 r. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte 31 grudnia 2020 r. kiedy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi otrzymał wniosek A. L. z 28 grudnia 2020 r. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Skoro zatem postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane znacznie po 30 latach od wprowadzenia do obrotu prawnego ww. zarządzenia, podlegało ono umorzeniu z mocy prawa, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Organ zaznaczył dodatkowo, że umorzeniu z mocy prawa uległoby także postępowanie zainicjowane przez A. L. wcześniejszym wnioskiem z 26 maja 1992 r. nawet gdyby wniosek "o wypłacenie odszkodowania" zakwalifikować jako wniosek zmierzający do stwierdzenia nieważności decyzji, a jednocześnie uznać, że postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone w 2013 r. Od doręczenia zarządzenia (16 czerwca 1955 r.) do złożenia wniosku "o wypłacenie odszkodowania" upłynęło bowiem 37 lat. A. L. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie ustalono daty doręczenia decyzji Ministra Skupu z 6 czerwca 1955 r. 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego, niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż sprawa podlega umorzeniu z mocy prawa; 3) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a więc przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; 4) art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw bez uzasadnionej przyczyny. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wydanie na podstawie art. 193 Konstytucji RP postanowienia o skierowaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego: "Czy art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym przez art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmieniającej kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) jest zgodny z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r." oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wbrew zarzutom skargi, z akt sprawy wynika, że orzeczenie administracyjne Ministra Skarbu z 6 czerwca 1955 r., zostało skutecznie doręczone w rozumieniu tego przepisu a okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w zachowanych aktach administracyjnych sprawy. Powyższy wniosek trafnie wywiódł Minister w pkt.VI zaskarżonej decyzji powołując się na przesłanie zarządzenia nacjonalizującego sporny młyn przez organ wraz z pismem z 8 czerwca 1955 r., protokół wprowadzający do powyższego przedsiębiorstwa zarządcę państwowego z 16 czerwca 1955 r. oraz na fakt wykonania orzeczenia Ministra Skarbu wobec bezskutecznego żądania uchylenia przymusowego zarządu państwowego przez E. M., co wynika ze skierowanego do niego pisma z 10 czerwca 1957r. Poza sporem jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności omawianego orzeczenia Ministra Skarbu z 6 czerwca 1955 r. zgłoszony 31 grudnia 2020r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Powyższe oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zakazu nieretroakcji. W sprawie niniejszej prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być, zdaniem sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi. Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność. Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt. Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym. Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego, w nawiązaniu do wniosku skargi, zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.