IV SA/Wa 1213/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółki [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] UZASADNIENIE Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. H., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]kwietnia 2013 r., nr [...], o umorzeniu postepowania w sprawie nałożenia na [...] S.A. Oddział [...] obowiązku wykonania ekspertyzy i opracowania uaktualnienia instrukcji gospodarowania wodą i instrukcji obsługi urządzeń wodnych węzła "S.". W uzasadnieniu podano, iż J. H. pismem z dnia [...] października 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Regionalnego Dyrektora RZGW w [...]. Organ rozpatrując sprawę stwierdził, że zarzuty podnoszone we wniosku dotyczą decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., a nie decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...]września 2017 r. , w której zasadnie przyjęto, że przy wydawaniu decyzji Starosty nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uznanie jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Wyroki sądów, którymi organy miały być związane, nie dotyczyły nie tylko prowadzonego przez Dyrektora RZGW postępowania nieważnościowego, ale również sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Natomiast wyrok VII SA/Wa 2277/15 odnosi się do postępowania prawno-budowlanego. Za bezzasadny organ uznał zarzut wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie w sprawie wniosku z dnia [...] października 2013 r. nastąpiło jednokrotnie w decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rozstrzygnięcie zostało prawidłowo skierowane do stron postępowania – adresatem rozstrzygnięcia był podmiot żądający zainicjowania postępowania w trybie nadzorczym. Organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Z decyzji Dyrektora RZGW w [...] nie wynika też, aby zawierała wady powodujące jej nieważność z mocy prawa, gdyż brak jest szczególnego przepisu prawa, który przewidywałby skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Natomiast zarzut wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 dotyczy decyzji Starosty [...]. Decyzja Dyrektora RZGW w [...] nie jest również obarczona niewykonalnością, która a charakter trwały i występuje od daty jej wydania. W konstatacji organ stwierdził, że decyzja Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...]kwietnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wniosła Spółka Wodna [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez J. H., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 5 i 6, art. 133 ust. 1, art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 190 ust. 1 i 3, art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 545 ust. 5 i 6, art. 410 ust. 1 w związku z art. 397 ust. 3 pkt 1, art. 401 ust.1, art. 441 ust.1 – 3, art. 483 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki Wodnej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją własną z dnia [...] września 2018 r., nr [...], umorzył postępowanie z wniosku Spółki Wodnej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak : [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż z dokumentacji wynika, że wnioskodawcą inicjującym postępowanie zwyczajne był J.H.. Adresat decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. poza [...] S.A. Oddział [...] był wyłącznie J.H.. Równocześnie postepowanie dotyczyło praw podmiotowych J. H., gdyż we wniosku z dnia [...] października 2012 r. domagał się on wszczęcia postępowania w trybie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. z uwagi na naruszenie jego interesów. Każdorazowe postępowanie nadzorcze zainicjowane było również przez J. H. i jako pozostałą stroną postępowania występowała wyłącznie [...] S.A. Oddział [...]. Z faktu, że J.H. reprezentuje Spółkę wodną [...] nie wynika, że Spółka ta staje się stroną we wszystkich postępowaniach, w których J.H. jest stroną jako osoba prywatna i gdy postępowania te dotyczą jego partykularnych interesów. W konkluzji organ stwierdził, że Spółka Wodna [...] nie legitymuje się interesem prawnym do zainicjowania ponownego przeprowadzenia postępowania, po wydaniu w dniu [...] września 2018 r. decyzji nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2017 r., którą Dyrektor RZGW w [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję Spółka Wodna [...] z siedzibą w [...] wniosła skargę, zarzucając jej rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że konieczne jest wyjaśnienie czego dotyczyło rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...], albowiem nie jest jej znane orzeczenie o podanym numerze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji, wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nieważnościowym, a zatem w trybie nadzwyczajnym. Wobec tego przypomnieć należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami, o których mowa w 156 § 1 k.p.a. Stąd stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zatem dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek. Tylko bowiem stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu przepisu art. 156 § 1 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Przy czym zauważyć trzeba, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Jak już wskazano wyżej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). W doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdza się, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyższego stopnia (nadzoru) prowadzi nową sprawę w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania nadzwyczajnego droga do weryfikacji takiej decyzji. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym będzie przysługiwał każdemu podmiotowi w rozumieniu art. 28 k.p.a., o ile przepisy szczególne nie wykluczają wprost lub wskazują na posiadanie interesu prawnego w sprawach danego rodzaju przez określone kategorie podmiotów. Status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności został również zdefiniowany w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, CBOSA. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Ponadto, interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przy czym zaakcentować należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] września 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku J. H., odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Dyrektora ZGW w [...] z dnia [...] września 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia na [...] S.A. Oddział [...] obowiązku wykonania ekspertyzy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka Wodna [...], reprezentowana przez J.H.. Po rozpatrzeniu tego wniosku zaskarżoną decyzją Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie umorzył postępowanie z wyżej wymienionego wniosku Spółki Wodnej [...], z tym że z sentencji tej decyzji wynika, że umorzenie to dotyczyło sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...]. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji Prezesa PGWWP z dnia [...] września 2018 r., jak wskazał sam organ w sentencji decyzji. Wynika zatem z tego, że organ umorzył postępowanie w sprawie nieobjętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz w innej bliżej nieokreślonej sprawie. Oznacza to, że organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 5 k.p.a., albowiem przedmiotem swojego postępowania odwoławczego uczynił sprawę, która nie dotyczyła decyzji wydanej przez ten sam organ w postępowaniu w pierwszej instancji, na co też słusznie wskazano w skardze. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle tego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, a sytuacja ta wystąpi m. in. wówczas, gdy odwołanie , w tym konkretnym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostanie wniesione przez podmiot niebędący stroną (zob. np. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 179, R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas [w:] K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyje i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 103, a także wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, CBOSA). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy złożył podmiot niemający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż Spółka Wodna [...] nie występowała jako strona w żadnym z postępowań wszczętych z wniosku J. H., występującego w nich jako osoba prywatna. W realiach niniejszej sprawy okoliczności te okazały się niewystarczające do odmowy przyznania skarżącej Spółce przymiotu strony, gdyż - jak wyjaśniono wyżej - odpowiednie stosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji reguły ujętej w art. 28 k.p.a., nakazuje każdorazowe badanie interesu prawnego wnioskodawcy na tle przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Raz jeszcze powtórzyć należy, że na tle definicji strony zawartej w art. 28 k.p.a. nie ma przeszkód prawnych, by skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu złożył także każdy podmiot, jeżeli wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku. W tych warunkach należało zaskarżoną decyzję uchylić, albowiem organ dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a., polegających na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie zbadaniu w prawidłowy sposób czy Spółka Wodna [...] posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do skutecznego wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] września 2017 r. W ocenie Sądu również decyzja organu z dnia [...] września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZGW w [...] z dnia [...] września 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., albowiem analiza treści zaskarżonej decyzji świadczy o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny czy Dyrektor ZGW w [...] dokonał właściwej kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i to w aspekcie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ w swojej decyzji z dnia [...] września 2018 r. w sposób lakoniczny ocenił poddaną kontroli w trybie nadzorczym decyzję Dyrektora ZGW w [...], nie wskazując przy tym w ogóle na żadne okoliczności faktyczne ani prawne, które by dawały podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Inaczej ujmując, z treści decyzji organu z dnia [...] września 2018 r. w ogóle nie wynika dlaczego organ wydal takie a nie inne rozstrzygnięcie w stosunku do decyzji z dnia [...] września 2017 r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ prowadzący postępowanie administracyjne winien dostosować je do wskazań Sądu, tak żeby wyjaśnić wszystkie istotne dla tego nadzwyczajnego trybu okoliczności faktyczne w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości, a w konsekwencji ocenę prawną w celu podjęcia stosownej decyzji wydanej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a.