II OW 17/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA (del.) Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu a Wojewodą Opolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanawia wskazać Wojewodę Opolskiego jako organ właściwy do rozpoznania skargi UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej SKO albo Kolegium) powołując się na art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) zwróciło się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Opolskim (dalej zwanym Wojewodą), przez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpoznania skargi M. B. i P. B. na bezczynność wierzyciela w podjęciu czynności o których stanowi art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.), tj. braku zastosowania środków egzekucyjnych względem zobowiązanych, celem przymuszenia ich do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) z dnia 6 grudnia 1982 r., nr GT-8383/11/82 (dalej decyzja z dnia 6 grudnia 1982 r.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą decyzji z dnia 6 grudnia 1982 r. jest art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud. z 1974 r.) oraz § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8, poz. 48 ze zm.), wydanego na podstawie pr.bud. z 1974 r., regulujący kwestię zmiany sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji budowlanej. Powołując się w dalszej części wywodu na art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r., nr 26, poz. 139 ze zm., dalej u.r.n.) Kolegium ustaliło, że w 1982 r. terenowym organem administracji państwowej był Prezydent Miasta [...], jako organ stopnia podstawowego. W tym samym czasie zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia był Wojewoda. Zatem to ten organ powinien w ocenie SKO zostać wskazany jako właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela. Kolegium jednocześnie zauważyło, że tak samo w aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 82 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej pr.bud.), organem administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta, natomiast wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 28 lipca 2021 r. Wojewoda wniósł o wyznaczenie do rozpoznania sprawy Kolegium. Wojewoda skupił swoją uwagę na brzmieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. podkreślając, że w przepisie tym nie wskazano rozróżnienia organów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej i samorządowej. Co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do prezydenta miasta jest SKO, niezależnie od tego jaki rodzaj zadań podmiot ten wykonuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu. Z istoty sporów, o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej. Zaistniały w rozpoznawanej sprawie spór kompetencyjny należało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnąć poprzez wskazanie Wojewody do rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, którego przedmiotem jest wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. Jak stanowi art. 6 § 1a u.p.e.a., postanowienie w sprawie skargi na bezczynność wierzyciela wydawane jest przez organ wyższego stopnia w stosunku do wierzyciela. Mając na uwadze, że powyższa decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta [...], pełniącego funkcję wierzyciela, do wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi na bezczynność niezbędnym było ustalenie, który podmiot pełni nad Prezydentem funkcję organu wyższego stopnia. Składając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Kolegium trafnie zauważyło, że zarówno w dniu wydania decyzji, tj. 6 grudnia 1982 r., jak i złożenia skargi na bezczynność wierzyciela, tj. 21 stycznia 2021 r. podmiotem tym jest Wojewoda. Mając bowiem na uwadze, że wydający decyzję z dnia 6 grudnia 1982 r. Prezydent był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 44 ust. 2 u.r.n.), organem wyższego stopnia nad nim w myśl art. 17 ust. 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1982 r. był wojewoda, jako terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Tak samo w aktualnym stanie prawnym, ze względu na wyraźne brzmienie art. 82 ust. 2 i 3 pr.bud., wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Przepis ten stanowi regulację szczególną o której stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a. Z tego powodu twierdzenie Wojewody na temat ogólnego charakteru tej regulacji obejmującej swoim zasięgiem zarówno sprawy z zakresu administracji rządowej, jak i samorządowej, nie zasługiwało na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. oraz art. 6 § 1 u.p.e.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.