II GSK 972/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 985/20 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 985/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. S. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w powiązaniu z art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. II Wydział Karny z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], gdzie wyraźnie orzeczono w pkt Il-gim, iż środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeka się z wyłączeniem od zakazu kat. D, co skutkuje brakiem uwzględnienia treści prawomocnego wyroku sądowego i brzmienia ustawy (Kodeks Karny) a w efekcie narusza zasady zawarte w art. 6, 7 i 8 k.p.a., a w szczególności pomija tzw. słuszny interes obywatela oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez odmowę wydania mu prawa jazdy kat. D, której nie orzeczono. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej – tj. zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 2019 r., gdzie wyraźnie orzeczono w pkt Il-gim, iż środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeka się z wyłączeniem od zakazu kat. D, co skutkuje brakiem uwzględnienia treści prawomocnego wyroku sądowego i brzmienia ustawy (Kodeks Karny), a w efekcie narusza zasady zawarte w art. 6, 7 i 8 k.p.a., a w szczególności pomija tzw. słuszny interes obywatela oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez odmowę wydania mu prawa jazdy kat. D, której nie orzeczono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te dodatkowo uargumentowano zarzutem naruszenia art. 42 § 2 kodeksu karnego w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, iż z prawidłowo ustalonego i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika, że skarżący kasacyjnie posiadał prawo jazdy kategorii B i D, a prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. Wydział II Karny z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt. II K [...], w pkt II orzeczono wobec S. S. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. "B" z wyłączeniem od zakazu kat. "D", na okres 3 (trzech) lat. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy, przepis powyższy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: pkt 2 - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D, pkt 3 - B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Treść powyższych przepisów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 nie naruszają przepisów Konstytucji RP. Nie można także uznać, że regulacje zawarte w tych przepisach stanowią nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję państwa w prawa i wolności jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 stwierdził, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. W związku z powyższym, kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego nie stanowią naruszenia zasady ne bis in idem. Wskazać należy, że sankcja administracyjna realizuje przy tym cele prewencyjne i zabezpieczające. Należy również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 oraz wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 2092/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczone powyżej stanowisko w zakresie wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które ma również zastosowanie w tej sprawie. Wskazać nadto należy, że powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przykładowo można wskazać wyroki z dnia: 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1612/18; 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1882/18 oraz 21 stycznia 2020 r., I OSK 1891/18 (dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez niektóre sądy I instancji, w tym w powołanych przez autora skargi kasacyjnej wyrokach WSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja przepisów ustawy o kierujących pojazdami musi uwzględniać chronione konstytucyjnie wartości nadrzędne, a jak stanowi, trafnie przywołany przez Sąd I instancji, przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne jest ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przewidziana w przepisach ustawy o kierujących pojazdami podstawa do nałożenia - niezależnej od sankcjonowania karnego - sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa każdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów nie narusza bowiem wskazanych w skardze kasacyjnej zasad postępowania administracyjnego (w tym art. 6, 7 i 8 k.p.a.) oraz wzorców konstytucyjnych (zob. art. 2, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 42 § 2 kodeksu karnego w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Z zestawienia ww. przepisów wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania bądź zwrotu tego dokumentu został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. To treść art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 tejże ustawy implikuje wniosek, że właściwy organ nie może wydać lub zwrócić dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Samo zdarzenie prawne (fakt skazania i orzeczenia wobec środka karnego), wywołuje określone skutki prawne. Konsekwencje wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 Kodeksu karnego) pociągają za sobą również skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji. Orzeczenie odmowy zwrotu prawa jazdy nie może być w związku z tym uznane za sprzeczne z treścią wyroku karnego. Na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii B na okres trzech lat, natomiast w zaskarżonej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu prawa jazdy zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierującymi pojazdami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie zaakceptował legalność wydanych przez orzekające w sprawie organy wobec skarżącego decyzji, mocą których skarżącemu odmówiono zwrotu prawa jazdy kategorii D z uwagi na orzeczony wobec niego wyrokiem Sądu Rejonowego w S. Wydział II Karny z [...] grudnia 2019 r. sygn. akt. II K [...], środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. "B" z wyłączeniem od zakazu kat. "D", na okres 3 (trzech) lat. Skutkiem orzeczenia tego zakazu, zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, nie był dopuszczalny zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie pozostałych wymienionych w zaskarżonej decyzji kategorii. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.