II SAB/Wa 415/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. D. z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] maja 2021 r. wpłynął wniosek Pana S.D. (skarżący) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, "czy Centrala NFZ w bieżącym miesiącu otrzymała od któregokolwiek OW NFZ informacje o świadczeniodawcach, którzy zawiesili udzielanie świadczeń z prośbą o przekazanie listy takich Oddziałów, wraz z datami, kiedy te informacje zostały przekazane. ". W dniu [...] czerwca 2021 r. skarżący wywiódł skargę do Sądu na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [....] maja 2021 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wobec powyższego wnosił o: - zobowiązanie Organu załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji; - zasądzenie od skarżonego na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na dzień jej złożenia organ nie udzielił żadnej odpowiedzi w tej sprawie. Narodowy Fundusz Zdrowia, pismem z [...] czerwca 2021 r. [...] (wysłanym do skarżącego w dniu [...] czerwca 2021 r. )., poinformował Pana S.D., że wnioskowane informacje, tj. otrzymywane z oddziałów wojewódzkich Funduszu pisma informujące o świadczeniodawcach, którzy zawiesili działalność, stanowią tzw. dokumenty wewnętrzne, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy z dni 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176) dalej u.d.i.p.. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2-21 r. organ wniósł o jej oddalenie wskazując ,że w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż co prawda z niewielkim przekroczeniem terminu z art. 13 u.d.i.p., jednak udzielił odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Oceniając skargę pod tym względem zasługuje ona na uwzględnienie. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei art. 102 ust. 1 stanowi, że działalnością Funduszu kieruje Prezes, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Tym samym Prezes NFZ jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji będącej w jego posiadaniu. Żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako dotyczące programu realizowanego przez podmiot powołany do zarządzania systemem zdrowia publicznego. W rozpatrywanej sprawie Prezes NFZ nie kwestionował, że jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanął jednak na stanowisku, że żądana informacja objęta wnioskiem strony skarżącej z [...] maja 2021 r. a dotycząca udostępnienie informacji publicznej o otrzymywanych z Oddziałów Wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia pismach informujących o świadczeniodawcach, którzy zawiesili działalność w zakresie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, stanowi tzw. dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. . Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z 28.2.2013 r., I OSK 2904/12, Legalis; wyrok WSA w Rzeszowie z 17.1.2013 r., II SAB/Rz 48/12, Legalis). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu stanowisko Funduszu, że ewentualna informacja przesłana przez Odział Narodowego Funduszu Zdrowia do Centrali o świadczeniodawcach, którzy zawiesili udzielanie świadczeń stanowi dokument wewnętrzny, jest błędne. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Fundusz składa się z Centrali Funduszu i Oddziałów Wojewódzkich Funduszu.(ust. 2). Zatem Fundusz, jako osoba prawna składa się z jednostek określonych ustawą jako centrala oraz oddziały. Z kolei według art. 107 ust. 1 tej ustawy, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Biorąc pod uwagę treść powołanego przez organ w odpowiedzi wystosowanej do skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18 oraz strukturę NFZ, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, informacja o świadczeniodawcach ,którzy zawiesili udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wytworzona a przez OW i przesłana do Centrali nie stanowi dokumentu wewnętrznego, gdyż jest to dokument wytworzony przez jedna jednostkę organizacyjna NFZ i przekazany do drugiej jednostki. Innymi słowy nie jest to dokument funkcjonujący jedynie w Oddziale Narodowego Funduszu Zdrowie , czy też tylko w Centrali. "(...) Na marginesie rozważań wskazać również należy, iż koncepcja tzw. "dokumentów wewnętrznych", które pozwalają na zwolnienie z obowiązku udzielenia informacji publicznej, jest w nauce prawa administracyjnego kwestionowana jako niekonstytucyjna [por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 zeszyt nr 1, s. 11; M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz u stawy o dostępie do informacji publicznej. Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniowi współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100]" Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprawy nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa (art. 149 ust1 a p.p.s.a.). Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do strony skarżącej skierowana niewielkim kliku dniowym opóźnieniem, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..