II GW 61/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Strzałkowo z dnia 7 września 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Strzałkowo a Prezydentem Miasta Gniezna w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Strzałkowo jako organ właściwy do załatwienia sprawy UZASADNIENIE Pismem z dnia 7 września 2020 r. Wójt Gminy Strzałkowo (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Strzałkowo a Prezydentem Miasta Gniezna i wskazanie Prezydenta Miasta Gniezna jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A.B. o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 22 czerwca 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzałkowie wpłynęło pismo SP ZOZ [...] Szpitala [...] w [...] zawierające w załączeniu wniosek A.B. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który został przekazany według właściwości Wójtowi Gminy Strzałkowo w dniu 2 lipca 2020 r. Został do niego załączony wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika Szpitala, z którego wynikało, że A.B. od dnia 23 listopada 2019 r. do dnia sporządzenia wniosku przebywa w Szpitalu. Ponadto, w wyniku przeprowadzonych czynności organ ustalił, iż A.B. od roku 2010 zameldowany był w Gminie Strzałkowo, zaś aktualnie nie posiada zameldowania. Decyzją z dnia 3 lipca 2020 r. Wójt Gminy Strzałkowo orzekł bowiem o wymeldowaniu A.B. z miejsca pobytu stałego, tj. z lokalu położonego przy ul. [...] w Strzałkowie. W toku tego postępowania organ ustalił też, że A.B. opuścił miejsce pobytu i nie zamieszkuje pod ww. adresem co najmniej od 2013 r. Zdaniem Wójta Gminy Strzałkowo, z uwagi na brak spełniania przesłanki zamieszkiwania na terenie Gminy Strzałkowo właściwym do rozpatrzenia wniosku A.B. jest Prezydent Miasta Gniezna, gdyż na terenie właściwości tego organu znajduje się aktualne miejsce jego pobytu. Dlatego pismem z 17 lipca 2020 r. sprawę przekazano według właściwości Prezydentowi Miasta Gniezna. Prezydent Miasta Gniezna pismem z 20 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał tę sprawę Wójtowi Gminy Strzałkowo wskazując, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie wnioskodawcy wskazanie Wójta Gminy Strzałkowo przez Prezydenta Miasta Gniezna jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy jest błędne. Zgodnie bowiem z treścią art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Stwierdził, że przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się przepisami Kodeksu cywilnego. Świadczeniobiorca nie ma natomiast miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Ustawa nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. Skoro nie można ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, a jednocześnie z ustaleń organów administracji publicznej wynika, że świadczeniobiorca przebywa aktualnie na terenie Gniezna, to właściwym do rozpatrzenia wniosku będzie, stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Prezydent Miasta Gniezna, jako organ właściwy ze względu na miejsce pobytu strony. Wprawdzie w art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca wskazał, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść tej regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. Prezydent Miasta Gniezna w piśmie z dnia 6 października 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek stwierdził, że bezspornie A.B. jest osobą bezdomną i miał ostatnie zameldowanie na pobyt stały w Gminie Strzałkowo. Ponadto złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzałkowie wniosek o przyznanie pomocy społecznej w postaci dofinansowania do zakupu odzieży, środków czystości i objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych. Właściwość organu administracji w tej sprawie wynika z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który przyznanie świadczeń pieniężnych na pokrycie wydatków świadczeń zdrowotnych osobom bezdomnym określa jako obowiązkowe zadanie własne gminy. W związku z tym, przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". Należy więc je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Od tej zasady wprowadzono wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W stosunku do nich właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego na pobyt stały. A.B. jest osobą bezdomną, dlatego też wskazany wyżej przepis ustawy o pomocy społecznej ma do niego zastosowanie, a organem właściwym do wydania decyzji jest Wójt Gminy Strzałkowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny), najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego w przedstawionym powyżej tego rozumieniu było to, że Wójt Gminy Strzałkowo uznał się za niewłaściwy w sprawie z wniosku zainteresowanego (będącego osobą bezdomną) o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przekazując – pismem z dnia 17 lipca 2020 r. – załatwienie sprawy z tego wniosku właściwemu – jego zdaniem – organowi, a mianowicie Prezydentowi Miasta Gniezna, z argumentacją, że wnioskodawca nie posiada aktualnie zameldowania, gdyż został wymeldowany z miejsca stałego pobytu pod adresem w Strzałkowie, zaś obecnie przebywa w [...] Szpitalu [...] w Gnieźnie (za pośrednictwem którego wymieniony wniosek wraz z wywiadem środowiskowym wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzałkowie) co oznacza, że skoro aktualnym miejscem jego pobytu jest Gniezno, to organem właściwym do załatwienia wniosku jest – zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – Prezydent Miasta Gniezna. W odpowiedzi, Prezydent Miasta Gniezna uznając się za niewłaściwy do rozpoznania wymienionego wniosku i przekazując ten wniosek do załatwienia Wójtowi Gminy Strzałkowo podniósł, że w przypadku osoby bezdomnej, właściwą do jego rozpoznania jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby, co wynika z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, wójt Gminy Strzałkowo, uznając się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami, wnosząc o wskazanie Prezydenta Miasta Gniezna, jako organ właściwy do rozpatrzenia wymienionego wniosku, który z kolei – w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość – podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba w punkcie wyjścia podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa stanowiło już przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 18 maja 2020, sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020, sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020, sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r., sygn. akt II GW 19/19, 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy – w tej zaś mierze, co trzeba w tym miejscu podkreślić, brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu w sprawach, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Uwzględniając treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego – co należy podkreślić – że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi z kolei przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania. Dopiero więc, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to wówczas właściwość organu ustala się – w myśl art. 21 § 2 k.p.a. – według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – sprawa należy do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Wynika z nich również, a to zważywszy na treść kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz treść pisma Wójta Gminy Strzałkowo z dnia 17 lipca 2020 r., że ostatnim znanym miejscem stałego pobytu wnioskodawcy – które opuścił i w którym nie zamieszkuje od co najmniej 2013 r. i z którego został wymeldowany decyzją z dnia 3 lipca 2020 r. – a więc tym samym także ostatnim znanym miejscem jego zamieszkania, jest posesja położona przy ul. [...] w Strzałkowie. W związku z powyższym, w świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku A.B. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Strzałkowo, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania wnioskodawcy – a tym właśnie kryterium odnośnie do właściwości organu, ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – jest Strzałkowo, ul. [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.