I OSK 121/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 606/06 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz D. K. 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 606/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi D. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi przyznano D. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem T. na okres od [...] lutego 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. i objęto D. K. ubezpieczeniem emerytalno-rentowym. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia D. K. wystąpił dnia 24 lutego 2006 r., po uzyskaniu wyroku Sądu Rejonowego z dnia 20 lutego 2006 r., którym orzeczono o niepełnosprawności T. K. do 31 stycznia 2007 r., a orzeczenie to stanowiło kontynuację poprzedniego orzeczenia, którego okres ważności upłynął dnia 31 grudnia 2004 r. Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd stwierdził, iż naruszają one art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), bowiem wynika z nich, że świadczenia rodzinne przyznaje się na okres zasiłkowy, jednak w przypadku ustalenia prawa do tych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, jeśli orzeczenie zostało wydane na czas określony, wówczas prawo ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, zatem świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane D. K. do 31 stycznia 2007 r. a nie do 31 sierpnia 2006 r. Nadto Sąd zasugerował organom aby rozważyły to, że postępowanie o uzyskanie kolejnego orzeczenia trwało długo nie z winy D. K., co nie powinno rodzić ujemnych konsekwencji dla strony, choć art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych brzmi jednoznacznie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło, reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: naruszenie prawa materialnego 1) art. 24 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, bowiem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b, a świadczenie pielęgnacyjne w art. 17, nie jest wymienione w zamkniętym katalogu świadczeń, które są przyznawane na inny okres niż okres zasiłkowy; 2) art. 24 ust. 2 w związku w ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że możliwym jest wypłacenie świadczenia za okres sprzed złożenia wniosku o jego przyznanie; 3) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa, daje podstawę do kontroli pod względem celowości i słuszności, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych; naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przedstawienie sugestii, a nie wskazań co do dalszego postępowania, nadto zaś przedstawiających ocenę prawną, która to uzasadnia pogląd, że wydana w oparciu o nie decyzja administracyjna byłaby obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę, D. K. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skoro świadczenie pielęgnacyjne stanowi kontynuację, to rację ma Wojewódzki Sąd wskazując na celowościową interpretację art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", to zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że zawarta w zaskarżonym wyroku sugestia Wojewódzkiego Sądu co do rozważenia przez organy tego, że długotrwałość postępowania o uzyskanie korzystnego orzeczenia stanowiącego kontynuację poprzednią, nie może obarczać D. K., gdyż nie było w tym jego winy, a co za tym idzie przyznanie świadczenia z inną datą początkową, jak zdaje się wynikać z tej sugestii, narusza przytoczone w podstawie skargi kasacyjnej ww. przepisy. Jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 982 ze zm.) jest jednoznaczny w treści, bowiem zgodnie z nim, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W sprawie bezsporne jest, że D. K. złożył wniosek o kontynuację świadczenia dnia 24 lutego 2006 r., zatem mogło ono być przyznane z datą początkową od dnia 1 lutego 2006 r. Wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sugestia jest sprzeczna z art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż przepis ten nakazuje w przypadku uwzględnienia skargi, zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, a także narusza art. 153 tej ustawy bowiem jest ona w rozumieniu tego przepisu wiążącą organ oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania. Decyzja wydana w ponownym postępowaniu zgodna z tą sugestią naruszałaby cyt. art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach. Nadto należy zauważyć, że uwzględnienie skargi powoduje konieczność przekazania organowi wskazówek co do ponownego postępowania, a nie sugestii, zwłaszcza sprzecznych z prawem materialnym. Wskazania co do dalszego postępowania muszą być jasne i zrozumiałe tak dla organu jak i stron postępowania. W ponownym postępowaniu organ nie weźmie pod uwagę tej sugestii, jako naruszającej art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a., a dotyczącej początkowej daty przyznania D. K. świadczenia. Jednak naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tych przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena tego Sądu dotycząca naruszenia przez organ prawa materialnego, co do końcowej daty przyznania świadczenia jest słuszna i dlatego skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Artykuł 24 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych określa zasady ustalania okresów, na które przyznaje się świadczenia rodzinne, ustalając początkowe i końcowe terminy przyznawania tych świadczeń. Ogólną zasadą wynikającą z ust. 1 tego artykułu jest ustalanie świadczeń na okres zasiłkowy. Jednak artykuł ten reguluje odstępstwa od tej ogólnej zasady, w samym już ust. 1, a także w kolejnych od ust. 2-5. Wyjątki od zasady przyznawania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy, określony art. 3 pkt 10 ustawy, zawarte w ust. 1 art. 24 dotyczą świadczeń przewidzianych w art. 9 i 14-16 ustawy i okresy ich przyznawania są inne aniżeli okres zasiłkowy, o którym mowa w ust. 1, z uwagi bądź to na charakter tych świadczeń (dodatek z tytułu urodzenia dziecka – art. 9) z wyjątkiem zasiłku rodzinnego – art. 14, bądź ustalenia już przez przepis regulujący ten dodatek okresu jego przyznania (dodatek z tytułu podjęcia nauki poza miejsce zamieszkania – art. 15), co do zaś zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności lub ukończenia 75 roku życia, o którym mowa w art. 16 – przez ustalenie okresu – ust. 4 art. 24. Nie są to natomiast jedyne wyjątki od zasady ustalonej ust. 1 art. 24, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej. Niezbyt szczęśliwa redakcja tego przepisu zdawałaby się sugerować takie jego rozumienie, jednak uważna lektura art. 24 prowadzi do wniosku, że następne ustępy zawierają kolejne wyjątki od zasady ustalania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy i to zarówno co do daty początkowej, jak i końcowej przyznawania świadczeń innych, aniżeli wymienionych w art. 9 i 14-16. Datę początkową przyznania świadczeń rodzinnych określa generalnie ust. 2 art. 24, z kolei z wyjątkiem co do tej daty zawartym w ust. 3, który dotyczy świadczeń związanych z niepełnosprawnością. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się generalnie począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, jak statuuje to ust. 2, jednak jeśli idzie o świadczenia związane z niepełnosprawnością w przypadku ich kontynuacji, od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożony został wniosek o kontynuację świadczenia (o czym już była mowa wyżej), do końca okresu zasiłkowego (ust. 3a w zw. z ust. 2 art. 24). Koniec okresu zasiłkowego określa art. 3 pkt 20 ale ust. 3 art. 24 zawiera kolejny wyjątek co do okresu zasiłkowego, o którym mowa w ust. 1 art. 24 dotyczący z kolei końca okresu zasiłkowego, a dotyczący również świadczeń związanych z niepełnosprawnością. Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, bo w tym wypadku prawo do świadczeń ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. D. K. ma prawo do świadczenia rodzinnego, o którym mowa w art. 17 ustawy, tj. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Jest to więc inne świadczenie, aniżeli przewidziane w art. 9 i 14-16 ustawy, jak słusznie podnosi skarga kasacyjna, zatem prawo do niego ustala się generalnie na okres zasiłkowy, jak wynika z ust. 1 art. 24, jednak ponieważ jest to świadczenie związane z niepełnosprawnością, z wyjątkami co do daty początkowej i końcowej wynikającymi z ust. 3 i 3a tego artykułu. Co do daty początkowej, była już o tym mowa wyżej, natomiast co do końcowej, ponieważ orzeczenie zostało wydane na czas określony, zastosowanie ma ust. 3 art. 24, zatem powinno ono być przyznane do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadne zatem było z tej przyczyny uchylenie zaskarżonych decyzji i wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.