II SA/Gl 623/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18.02.2021 r. Z. Z. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie prawa do zasiłku okresowego, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, zasiłku celowego na opał i uprawnień do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji"), decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznał skarżącej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" na okres od 1 lutego do 31 marca 2021 r., w wysokości 110,00 zł miesięcznie. W odwołaniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z wysokości przyznanej jej pomocy. Podała, iż stale pogarszająca się jej sytuacja finansowa wymaga wsparcia w dłuższym okresie czasu i w wyższej wysokości. Obecnie nie posiada żadnych oszczędności i nie pracuje zawodowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "SKO") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu wskazało, że skarżąca spełnia wymogi określone w przepisach prawa do otrzymania świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i ma dochód w wysokości miesięcznie 700,00 zł. Przyznana jej pomoc została udzielona w miarę możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w S.. Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca od [...].03.2020 r. jest zarejestrowana jako osoba poszukująca pracy i nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego. Od ponad 3 lat żyje z oszczędności, które otrzymała po zmarłym ojcu i ulokowała na rachunku oszczędnościowo-rozliczeniowym. Oszczędności te stanowiły jej jedyne źródło utrzymania. Początkowo wypłacała po 1 000 zł. miesięcznie, a od grudnia 2020 r. do lutego 2021 r. po 700 zł. miesięcznie. Na miesiąc marzec 2021 r. pozostała jej kwota 490 zł. i od miesiąca kwietnia 2021 r. pozostaje bez środków do życia. W ocenie pracownika socjalnego, skarżąca oczekuje gotowych rozwiązań, nie współpracuje i nie podejmuje działań zmierzających do poprawy jej trudnej sytuacji. Odnosząc się do treści odwołania SKO wyjaśniło, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny (pomocniczy) i nie mogą stanowić stałego źródła dochodu osoby w trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna jedynie wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych w jakich się znalazły, ale nie może ich wyręczać w podejmowaniu własnych działań w tym zakresie. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. skarżąca złożyła skargę, w której przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i materialną. Podała, że posiada niepełne wyższe wykształcenie, dlatego propozycja prac sprzątających w służbie medycznej nie jest zgodna z jej kwalifikacjami. Jej zdaniem, aby zapewnić niezbędne potrzeby powinna dysponować ustawowo gwarantowanym minimum socjalnym w wysokości miesięcznie 814,06 zł. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych, aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" na okres od 1 lutego do 31 marca 2021 r., w wysokości 110,00 zł miesięcznie. Istota sporu sprowadza się do zasadności przyznania zasiłku celowego w wysokości, która zdaniem skarżącej tylko częściowo pokrywa jej potrzeby. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze w szczególności podstawowe cele, jakie spełniać powinna instytucja pomocy społecznej. Z treści art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Znaczenie i zastosowanie w niniejszej sprawie mają również uregulowania Uchwały Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007, dalej w skrócie: "Program"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., a także postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] r. poz. [...]). Celem Programu jest zapewnienie posiłku dzieciom, uczniom i młodzieży oraz objęcie pomocą osób dorosłych, zwłaszcza osób starszych, chorych lub niepełnosprawnych i samotnych (załącznik II). Na realizację działań przewidzianych Programem gmina może otrzymać dotację, jeżeli udział środków własnych gminy wynosi nie mniej niż 40% przewidzianych kosztów realizacji zadania. Program przewiduje udzielenie pomocy w jednej z trzech form: 1) posiłek; 2) świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności; 3) świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy oraz rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Objęta przywołanym Programem pomoc realizowana jest utożsamiana z zasiłkiem celowym, określonym w art. 39 ustawy. Przepis ten stanowi, iż zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jego celem jest czasowe wsparcie osoby (rodziny) znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej (np. niski dochód, długotrwała choroba, niepełnosprawność). Świadczenie to ma szczególny charakter, jest bowiem "jednorazowe", skierowane na zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia ogólnych celów ustawy, które powinny umożliwiać osobom ubiegającym się o pomoc przezwyciężanie ich trudnej sytuacji życiowej i wsparcie w wysiłkach nakierowanych na zaspokojenie niezbędnych własnych potrzeb. Przywołany przepis wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, przyznając mu jednocześnie możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, że udzielana pomoc powinna mieć charakter przejściowy i nie może stanowić stałego źródła dochodu. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701,00 zł, zwanej "kryterium dochodowymi osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. ust. 3. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1789/10). Co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy na dożywianie w ramach Programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana i to we wskazanej przez skarżącą wysokości. Do tego rodzaju decyzji zastosowanie ma art. 7 k.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00). Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem - czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym posiada uzasadnienie decyzji wydanej przez organy pomocy społecznej. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje roszczenie o przyznanie jej świadczenia. Przyjęte w art. 39 ustawy rozwiązanie pozwala organom administracji publicznej na racjonalne i rozsądne rozdzielanie świadczeń z pomocy społecznej stosownie do zgłoszonych potrzeb, oraz w zakresie realnych posiadanych w budżecie środków finansowych. Rolą świadczeń z pomocy społecznej nie jest pełne sfinansowanie wszystkich zgłaszanych potrzeb w wysokości żądanej przez wnioskodawcę. Sąd podziela pogląd, w myśl którego organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest bowiem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2837/15; z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06). Analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżąca spełnia warunki do otrzymania pomocy z Programu "Posiłek w szkole i w domu". Jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, czyli w styczniu 2021 r. wynosił 700,00 zł. i był niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, nadto w sprawie występuje ubóstwo. Przyznane na miesiąc luty i marzec 2021 r. prawo do świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności zostało udzielone w wysokości po 110,00 zł. Organ I instancji prawidłowo dokonał oceny sytuacji życiowej skarżącej, mającej wpływ na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, w tym jej wieku, stanu zdrowia, wysokości posiadanych środków finansowych i dochodów, oraz niezbędnych wydatków, w tym kosztów utrzymania mieszkania. Wynika z niej, iż w miesiącu lutym i marcu 2021 r. skarżąca posiadała jeszcze własne środki, odpowiednio 700,00 zł. i 490,00 zł. W ocenie SKO wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach Programu pozwalała na zaspokojenie jej potrzeb żywnościowych. Dopiero od miesiąca kwietnia 2021 r. jej sytuacja życiowa uległa pogorszeniu, ponieważ wyczerpała zdeponowane na rachunku oszczędnościowym środki, które otrzymała po zmarłym ojcu. Odnosząc się do treści skargi w zakresie wysokości przyznanej skarżącej pomocy należy zaakcentować, że zasady przyznawania pomocy finansowej na żywność w ramach Programu są ujednolicone, bowiem pomoc ta przyznawana jest w zależności od ilości osób w rodzinie w takich samych wysokościach. W niniejszej sprawie, organy pomocy społecznej nie naruszyły przepisów postępowania, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy (w tym dochód skarżącej) i uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, podnosząc dwie okoliczności. Pierwsza, to ograniczona ilość środków, którymi dysponuje organ, a druga to, że bieżące potrzeby skarżącej zaspokajane są już ze środków pomocy społecznej. Z nie ponumerowanych akt administracyjnych wynika, że w miesiącu lutym i marcu 2021 r. skarżąca została objęta pomocą w postaci zasiłku celowego na zakup opału (decyzja organu I instancji z dnia [...] r.) oraz od dnia 18 lutego do 18 maja 2021 r. prawem do świadczeń opieki zdrowotnej (decyzja z dnia [...] r.). W ocenie składu orzekającego, w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji przekonująco wyjaśniły, że kwota przyznanego skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności odpowiada ujednoliconym kryteriom przyznawania tej pomocy, jak i możliwościom organu, który jej udziela. Dokonane w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach sprawy. Organy pomocy społecznej obu instancji przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, wypełniając obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a., a zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Przyznana pomoc - pomimo, że nie spełnia oczekiwań skarżącej - została udzielona w zakresie adekwatnym do wysokości środków finansowych posiadanych na ten cel przez organ pomocy społecznej. Organy obu instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd nie znalazł zatem podstaw do ich uchylenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.