I OZ 755/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1069/12 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi N. z siedzibą w Warszawie na akt Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE N. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. Wraz ze wskazaną skargą z dnia 8 maja 2012 r. strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu wniosku N. podała, że wniosek jest uzasadniony ryzykiem wyrządzenia znacznej szkody w działalności skarżącej, a nawet spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podkreśliła, że mając na uwadze brak jakichkolwiek okresów przejściowych, natychmiastowe zorganizowanie archiwum zakładowego wiązałoby się ze znacznymi kosztami i mogłoby spowodować niewywiązanie się skarżącej z jej bieżących zobowiązań, wynikających z jej działalności statutowej i umów komercyjnych z podmiotami zewnętrznymi. W praktyce mogłoby to oznaczać nawet zerwanie współpracy z długoletnimi kontrahentami, utratę certyfikatu ISO i pozycji reprezentanta Polski w organizacjach międzynarodowych, a także pozycji rynkowej wiodącego dostawcy Internetu. Skarżąca podniosła, że dysponuje ograniczonymi zasobami i jako państwowa jednostka organizacyjna podlega rygorystycznej gospodarce finansowej, a funkcjonuje na bardzo konkurencyjnym rynku usług telekomunikacyjnych. Utrzymywanie tego archiwum do momentu rozpoznania skargi wiązałoby się ze znacznymi nakładami i stanowiłoby przeszkodę dla bieżącej działalności N. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zaskarżony akt w obecnej formie, w jej opinii, nie nadaje się do stosowania. W przypadku bowiem zorganizowania archiwum zakładowego, skarżąca nie dysponuje żadnymi informacjami na temat sposobu dokonywania selekcji materiałów, które powinny być w nim umieszczane, bowiem stoi na stanowisku, że w ogóle nie wytwarza materiałów archiwalnych. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, wniosek strony skarżącej winien zostać uwzględniony, ponieważ uprawdopodobniła ona w sposób dostateczny konieczność wstrzymania zaskarżonego aktu z uwagi na możliwość wystąpienia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wykonanie aktu ustalającego obowiązek zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego spowodować może znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Wykonanie przedmiotowego aktu oznaczać będzie bowiem dla strony skarżącej konieczność zorganizowania archiwum zakładowego, co w konsekwencji wiązać się będzie ze znacznymi kosztami. W przypadku uchylenia zaskarżonego aktu skutki jego wykonania w postaci powstania archiwum zakładowego będą trudne do odwrócenia. Strona skarżąca będzie zatem musiała ponosić dalsze koszty związane z prowadzeniem tego archiwum. W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko skarżącej, że utworzenie i prowadzenie archiwum zakładowego spowoduje uszczuplenie posiadanych przez N. zasobów przeznaczonych na prowadzenie działalności statutowej, co może z kolei doprowadzić do zerwania współpracy z kontrahentami, utraty certyfikatu ISO i pozycji reprezentanta Polski w organizacjach międzynarodowych oraz pozycji rynkowej wiodącego dostawcy Internetu, a zatem do powstania po stronie skarżącej znacznej szkody. Zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, wniósł Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, zarzucając: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż wykonanie zaskarżonego aktu ustalenia spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki w postaci uszczuplenia działalności statutowej skarżącej, co z kolei doprowadzić może do zerwania współpracy z kontrahentami, utraty certyfikatu ISO oraz pozycji reprezentanta Polski w organizacjach międzynarodowych, podczas gdy zorganizowanie i prowadzenie archiwum zakładowego stanowi obowiązek ex lege wobec czego uprawdopodabniana szkoda i trudne do odwrócenia skutki nie stanowią następstwa wykonania zaskarżonego aktu; 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 34 i 36 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698, z późn. zm.), dalej jako "ustawa archiwalna", poprzez przyjęcie, iż obowiązek zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, w tym czynności gromadzenia, przechowywania, ewidencjonowania, zabezpieczenia, klasyfikowania i kwalifikowania materiałów archiwalnych uzależnione jest od wydania w tym zakresie aktu z zakresu administracji publicznej - ustalającego, podczas gdy obowiązek ten spoczywa na państwowych jednostkach organizacyjnych z mocy samego prawa. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że obowiązki, których wykonanie jak twierdzi skarżąca mogą wywołać znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego nie wynikają z zaskarżonego aktu ustalającego, lecz zostały nałożone na podmioty obowiązane, określone w art. 6 ust. 1 ustawy archiwalnej i wynikają wprost z ustawy. Nie zachodzi więc związek przyczynowy pomiędzy wykonaniem zaskarżonego aktu, a skutkami uzasadniającymi wstrzymanie jego wykonania, co wprost wynika z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżony akt ustalający ma jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, stwierdza więc stan prawny, nie kształtując nowego. Niezależnie od aktu ustalającego Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, skarżąca obowiązana jest do wykonywania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w ustawie archiwalnej. Wynikają one z samej ustawy, nie zaś z zaskarżonego aktu. Nawet, gdyby zaskarżony akt nie został wydany, skarżąca obowiązana byłaby do zorganizowania i prowadzenia składnicy akt. Ponadto wskazano, że skarżąca nie wskazała w szczególności żadnych konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących jej aktualnej sytuacji finansowej czy majątkowej, które mogłoby uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek potrzebnych do wstrzymania wykonania decyzji. Nie jest także jasne, zdaniem Naczelnego Dyrektora, który z elementów istnienia archiwum zakładowego nie powinien być wykonany, ponieważ jego prowadzenie wynika z określonych przepisów. Wstrzymanie wykonania aktu może stworzyć przekonanie u skarżącej, że nie musi ona realizować przepisów art. 5 i 6 ustawy archiwalnej, choć one nie były przedmiotem ustalenia. Odpowiedź na zażalenie złożyła N. wnosząc o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Mając powyższe na uwadze oraz okoliczności sprawy niniejszej należy stwierdzić, że skarżąca w przekonujący sposób wykazała, iż wykonanie zaskarżonego aktu mogłyby wyrządzić jej znaczną szkodę – przesłankę z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniającą wstrzymanie jego wykonania. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, który stał się podstawą dla Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do wydania aktu z dnia 3 lutego 2012 r., ustalającego N. jako państwową osobę prawną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego: "Archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. W razie potrzeby w jednostkach tych można utworzyć więcej niż jedno archiwum zakładowe" (art. 33 ust. 1). "Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa - Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych" (ust. 3 pkt 1). Abstrahując od oceny, czy akt wydany na podstawie powołanych wyżej przepisów ma charakter aktu administracyjnego konstytutywnego, czy też jedynie deklaratoryjnego należy zauważyć, że w nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że w przypadku tego ostatniego typu aktu, pomimo iż skutek prawny (obowiązek) wynika z samej ustawy, to jednak jest on w pewien sposób zawieszony i nie może odgrywać pełnej roli w obrocie prawnym do czasu wydania aktu. Dopiero zatem na mocy takiego aktu następuje potwierdzenie skutków prawnych wynikających z ustawy (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 349). Z tego względu, nie można podzielić poglądu Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, że z wydaniem przez niego aktu ustalającego N. jako zobowiązaną do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego nie wiążą się dla skarżącej jakikolwiek skutki prawne, gdyż obowiązek ten wynika już z ustawy. Bezpośrednią konsekwencją wydania przedmiotowego aktu jest bowiem to, że skarżąca będzie zmuszona do założenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Należy podzielić więc stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wykonanie omawianego aktu oznaczać będzie dla strony skarżącej konieczność zorganizowania archiwum zakładowego, co w konsekwencji wiązać się będzie ze znacznymi kosztami. Co prawda rzeczywiście, skarżąca nie podała danych obrazujących jej sytuacją finansową, to nie ulega jednak wątpliwości, że utworzenie archiwum musi wiązać się z pewnymi nakładami finansowymi, który w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi i uchylenia aktu, zostaną poniesione nadaremnie. Nie jest również zasadny argument powołany w uzasadnieniu zażalenia, iż nie jest jasne, który z elementów istnienia archiwum zakładowego nie powinien być wykonany, ponieważ jego prowadzenie wynika z określonych przepisów. Zarówno z zaskarżonego aktu, a zarazem z postanowienia Sądu I instancji orzekającego o jego wstrzymaniu wynika, że skarżącej została udzielona ochrona tymczasowa polegająca na tym, że do momentu rozstrzygnięcia sprawy, nie musi ona utworzyć i prowadzić archiwum zakładowego w rozumieniu art. 33 i 34 z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Nie ma to natomiast wpływu na inne obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. W takiej sytuacji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając o wstrzymaniu zaskarżonego aktu Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lutego 2012 r. zasadnie uznał, że w sprawie niniejszej występują przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym nie można stwierdzić, aby powołany wyżej przepis został przez Sąd I instancji naruszony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) postanowił zażalenie oddalić.