I SA/Wa 1275/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej również jako: "odwołująca się", "skarżąca", "strona skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej również jako: "Wójt", "organ I instancji") z [...] stycznia 2021r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, uchyliło zaskarżony akt i orzekło o przyznaniu odwołującej się świadczenia od 1 stycznia 2021 r., bezterminowo. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. M. R. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. S., która na mocy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] września 2017 r. wydanego na stałe, wymaga stałej lub długotrwałej opieki, albo pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku ze sprawowana opieką Wójt Gminy [...], decyzjami: z [...] listopada 2017 r. nr [...] - na okres od [...] października 2017 r. do [...] października 2019 r. oraz z [...] grudnia 2019 r. nr [...] - na okres od [...] listopada 2019 r. - bezterminowo, przyznał M. R. zasiek opiekuńczy w wysokości [...] złotych miesięcznie. Pismem z [...] sierpnia 2020 r., skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem, bądź rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowaną sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką – M. S. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], Wójt odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust.1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – powoływanej dalej jako: "uśr"), w postaci powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku powstania jej w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Kolegium uchyliło wyżej wskazany akt organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając dokonanie przez Wójta błędnej interpretacji przepisów uśr, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. [...] grudnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło oświadczenie M. R. o rezygnacji z przyznanego decyzją z [...] grudnia 2019 r. prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] uchylił wyżej wskazaną decyzję – akt ten nie został przez stronę zakwestionowany. W następstwie ponownego rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2020 r., Wójt Gminy [...], decyzją z [...] stycznia 2021r. nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu przywołał przepisy prawa oraz warunki konieczne do przyznania pomocy we wnioskowanej formie, zawarł w niej również ustalenia stanu faktycznego. Odmowę uwzględnienia wniosku organ I instancji ponownie oparł na przesłance negatywnej z art. 17 ust.1 lit. b uśr. Wskazał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność M. S. istnieje od [...] sierpnia 2017 r., a więc powstała w 49 roku życia, co nie wypełnia warunków określonych w ww. przepisie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. R. Kwestionowanemu aktowi Wójta zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 b uśr, wobec nieuwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako: "kpa"), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o ustaleniu M. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M. S. w wysokości [...] zł miesięcznie, od [...] stycznia 2021 r. -bezterminowo. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji przyznał rację odwołującej się, odmiennie niż organ I instancji oceniając konsekwencje prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Kolegium podkreśliło aktualność oceny wyrażonej w decyzji własnej z [...] grudnia 2020 r. nr [...], że po wejściu w życie powyższego wyroku (23 października 2014 r.) wydawanie przez organy decyzji odmownych w oparciu o art. 17 ust. 1b nie znajduje już uzasadnienia. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że kwestię prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, oceniać należy, bez określonego w ww. przepisie negatywnego kryterium daty powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego ustalenie prawa do pomocy państwa we wskazanym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, pozytywne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia - określone w art. 17 ust. 1uśr, zostały w sprawie spełnione, a począwszy od 1 stycznia 2021 r. nie zachodziła żadna z przeszkód wskazanych w art. 17 ust. 5 uśr, zasadnym było przyznanie stronie skarżącej żądanego świadczenia od tej właśnie daty. Pismem z [...] maja 2021 r. M. R. wniosła skargę na powyższą decyzję kwestionując ją w części, w jakiej nie przyznano jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] sierpnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna; 2. art. 27 ust. 5 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, M. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia za okres od 1 sierpnia 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ppsa"). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sierpniu 2020 r. (data wpływu wniosku do organu: [...] sierpnia 2020 r.), a więc w czasie, gdy w obrocie prawnym funkcjonowało, ustalone decyzją Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], prawo do zasiłku dla opiekuna - określone w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020, poz.1297 ze zm.). Sytuacja ta uległa zmianie dopiero po złożeniu przez M. R. oświadczenia z [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu), w konsekwencji którego prawo to (zasiłek dla opiekuna) zostało uchylone decyzją Wójta z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Jednakże dokonanie wyboru świadczenia przez M. R. już w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., w oparciu o art. 27 ust. 5 uśr, poprzez jednoczesne zawarcie w jego treści wniosku o uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna oraz wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o to świadczenie, nie stanowiło samo w sobie daty zaprzestania korzystania przez nią z zasiłku dla opiekuna. Zdaniem Sądu warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było ostateczne uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna po uprzedniej rezygnacji z tego prawa poprzez złożenie przez stronę oświadczenia w tej kwestii (związane w ocenianej sytuacji z funkcjonowaniem w obrocie decyzji Wójta z [...] grudnia 2019 r.). Zasadnie zatem Kolegium uznało, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym posiadała ona uprawnienie do zasiłku dla opiekuna, na mocy decyzji Wójta z [...] grudnia 2019 r. było niedopuszczalne, gdyż decyzja obejmująca ten okres nie została wzruszona. Terminem istotnym w odniesieniu do wskazania daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data wyłączenia z funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz M. R. prawo do świadczenia konkurencyjnego (zasiłku dla opiekuna). Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2021 r. decyzja kasacyjna z [...] grudnia 2020 r. stała się ostateczna [...] stycznia 2021 r. Umknęło skarżącej, że ustanowiona w art. 24 ust. 2 uśr zasada, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, wiąże początkowy termin uzyskania prawa nie z momentem złożenia samego wniosku, ale ze złożeniem wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Takim "dokumentem" jest ostateczna decyzja kasacyjna wydana na podstawie 155 kpa. W sytuacji zatem, gdy ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta ze świadczenia konkurencyjnego wymóg złożenia prawidłowo wypełnionego dokumentu realizuje się z datą uostatecznienia się wydanej przez ten sam organ decyzji uchylającej konkurencyjne świadczenie. Na taki sposób interpretacji ww. przepisu wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie podkreślono, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie i o przyznanie świadczenia korzystnego nie jest wystarczające do przyznania świadczenia korzystnego, gdy właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji z zastrzeżeniem określonego warunku. W takim przypadku konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze wstrzymane albo uchylone (por. wyrok NSA z 21 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 210/21). Skoro zatem decyzja kasacyjna z [...] grudnia 2020 r. uchyla decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna, bez wskazania daty od kiedy to uchylenie następuje, to należało przyjąć, że skutek kasacyjny następuje z momentem uostatecznienia się decyzji kasacyjnej (styczeń 2021 r.). Wobec tego przyznanie M. R. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego możliwe było dopiero od stycznia 2021 r., a nie od daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (sierpnia 2020 r.), co też prawidłowo uczynił organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjno-reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu nie można się zgodzić ze skarżącą, że Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b i art. 27 ust 5 uśr. Nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy w obrocie prawnym istnieje inny tytuł prawny uprawniający stronę do pobierania świadczenia również związanego z opieką nad osobą niepełnosprawną. Skoro zatem przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, w jej zakwestionowanej części, Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również nie stwierdzono by ustalenia stanu faktycznego, które stały u podstaw jej wydania, były wadliwe, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).