I OSK 2957/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 57/18 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] 2017 r., sprostowaną postanowieniem z [...] 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Białegostoku z [...] 2017 r. uchylającą w całości ostateczną decyzję z [...] 2016 r. i odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – O. S., w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. S., reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, dalej: ustawa) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż małoletnia A. S. nie wchodzi w skład rodziny D. S., pomimo tego, że skarżący wykonywał faktycznie opiekę naprzemienną nad małoletnią na mocy pisemnego porozumienia rodziców, a stan ten został potwierdzony w drodze wydania postanowienia z [...] 2018 r. przez Sąd Rejonowy w Białymstoku [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...], 2. art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że ustalenie opieki naprzemiennej powinno wynikać z orzeczenia sądu, podczas gdy żaden przepis kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewiduje wprost instytucji opieki naprzemiennej, 3. art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że odmienne traktowanie podmiotów wykonujących faktycznie opiekę naprzemienną na mocy porozumienia pomiędzy rodzicami od tych, którzy posiadają orzeczenie sądu w tym przedmiocie, nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminowania; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskazującej na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., dotyczącego oparcia się przez organ przyznający świadczenie wychowawcze na niepełnym wywiadzie środowiskowym, a także niedokładnym wyjaśnieniu sytuacji finansowej oraz rodzinnej skarżącego przez ten organ, co zostało pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy wydawaniu wyroku, a co miało wpływ na ustalenie czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad małoletnią A. S., tym samym czy wypełnia przesłankę do przyznania świadczenia wychowawczego, 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w całości, tj. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę skargi kasacyjnej. Przywołany w jej podstawach art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( w dacie na dzień wydania zaskarżonej decyzji ( zawierał definicję rodziny. W myśl tego przepisu "rodziną" są odpowiednio następujący członkowie rodziny: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Osoby uprawnione do świadczenia wychowawczego zostały wskazane w art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ust. 2 przyjęto, że świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Skarga kasacyjna wywodzi, że zawężenie przez Sąd I instancji brzmienia art. 2 pkt 16 ustawy wyłącznie do sytuacji, w której rodzic dziecka posiada orzeczenie odnośnie opieki naprzemiennej nad małoletnim dzieckiem, jest nieprawidłowe. Zasadą obowiązującą w prawie rodzinnym jest bowiem to, by w kontaktach rodziców z dzieckiem decydowali przede wszystkim sami rodzice w drodze porozumienia. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje w swojej treści wprost instytucji opieki naprzemiennej. Odmawiając słuszności powyższej argumentacji podkreślić należy, że podstawą materialnoprawną dla ustalenia i wypłaty świadczenia wychowawczego jest samodzielna ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wykładnia językowa zacytowanego powyżej przepisu art. 2 pkt 16 tej ustawy, którego konstrukcja jest jasna i czytelna, pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców. Brak stosownego orzeczenia w tym zakresie stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że tego rodzaju opieka jest sprawowana przez obojga rodziców. Mając na uwadze, że rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane muszą być przez sąd wyspecjalizowany w sprawach rodzinnych, uwzględniający przy określaniu warunków tej opieki okoliczności indywidualnej sprawy, a w szczególności konfrontujący oczekiwania rodziców wykonujących władzę rodzicielską z dobrem dziecka jako wartością dominującą (art. 95 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), samodzielne rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego należy uznać za nieuprawnione. Wynika to z wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 ustawy, jak również przy uwzględnieniu, że organ ten nie dysponuje instrumentarium prawnym umożliwiającym skonfrontowanie z dobrem dziecka artykułowanego przez rodzica lub oboje rodziców faktu istnienia opieki naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego. Przedstawione stanowisko w zakresie wykładni art. 2 pkt 16 ustawy znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki: z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17; z 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 778/17; z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17; CBOSA), uzyskując aprobatę składu orzekającego w niniejszej sprawie. Przedstawiona wykładnia nie stoi w sprzeczności z przywoływanym w skardze kasacyjnej art. 32 Konstytucji RP statuującym zasadę równości wobec prawa. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Trudno uznać, że od tak rozumianej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji odstąpił ustawodawca wprowadzając warunek przyznania świadczenia osobom, które nie wychowują dzieci wspólnie, legitymowania się orzeczeniem sądu o ustanowieniu opieki naprzemiennej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie dysponował odpowiednim orzeczeniem sądowym dotyczącym ustanowienia opieki naprzemiennej rodziców nad wspólnym dzieckiem, a co za tym idzie nie zachodził wyjątek dopuszczający zaliczenie dziecka do odrębnych rodzin obojga rodziców. Uzyskanie stosownego postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] 2018 r., a zatem już po dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy nie mogło podważyć stanowiska Sądu I instancji, który dokonywał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia mając na uwadze stan faktyczny i prawny ustalony na dzień jego wydania. W świetle powyższego nieuzasadnionymi pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić wypada, że skoro organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego nie może samodzielnie ustalać w jaki sposób, w danym przypadku, faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, a zatem czy nosi znamiona opieki naprzemiennej, to podnoszony w skardze aspekt niepełnego wywiadu środowiskowego, czy braku dokładnego wyjaśnienia sytuacji finansowej i rodzinnej, pozostawał bez istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. Systemowe i całościowe dokonanie wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w powiązaniu z przepisami normującymi postępowanie administracyjne, prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznając, że wniesiona w tej sprawie skarga nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Powyższe sprawia, że zarzut oparty o wynikowy przepis art. 151 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.