I OSK 608/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 506/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2019 r., znak: [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lipca 2020 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] września 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego wskazanej powyższej nieruchomości w prawo własności. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółdzielni Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działkach o numerach [...],[...],[...] znajdują się drogi dojazdowe i parkingi oraz sieci przesyłowe infrastruktury technicznej, natomiast na działce nr [...] znajduje się budynek kotłowni z siecią centralnego ogrzewania, w związku z czym nie można uznać, że sporna nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości podlegało przekształceniu w prawo własności. Na powyższe postanowienie Spółdzielnia wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której domagała się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że grunty niezabudowane oraz grunty zabudowane budynkami niemieszkalnymi nie podlegają zapisom ustawy przekształceniowej, niezależnie od ich przeznaczenia oraz funkcjonalnego powiązania z gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe. Sąd stwierdził, że wykładnia funkcjonalna przepisów regulujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie prowadzi do innych wniosków niż wykładnia językowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie postanowienia Wojewody [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 139 z późn. zm.), dalej: ustawa przekształceniowa, w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że sporne działki nie stanowią gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów, pomimo że dokonując prawidłowej wykładni tych przepisów, działki te należy uznać za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe; 2) art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że organ zasadnie uznał za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wprawo własności w odniesieniu do spornej nieruchomości; 3) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien był uwzględnić złożoną skargę oraz uchylić zaskarżone postanowienie. Uzasadniając powyższe zarzuty, Spółdzielnia podniosła, że sporne działki są użytkowane w sposób umożliwiający prawidłowe funkcjonowanie bloków mieszkalnych Spółdzielni. Dodatkowo zaznaczyła, że pierwotnie sporne działki oznaczone były jako tereny mieszkalne, a zmiana ich oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków na tereny niemieszkalne nastąpiła później, przy czym organy nie ustaliły, czy do zmiany doszło przed czy po 1 stycznia 2019 r. Zdaniem Spółdzielni wykładnia przepisów ustawy przekształceniowej powinna przebiegać nie tylko w oparciu o zasady wykładni językowej, ale również uwzględniać wyniki wykładni celowościowej i systemowej, którą to wykładnię Sąd pierwszej instancji pominął. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając na uwadze przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie, należy uznać, że osią sporu pomiędzy skarżącą a organami administracji publicznej jest kwestia dopuszczalności przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego gruntów niezabudowanych budynkami mieszkalnymi, na których posadowione zostały urządzenia umożliwiające prawidłowe użytkowanie przyległej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi stanowiącej odrębną działkę geodezyjną. Odnosząc się do tej kwestii, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 1) lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (pkt 2), lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3). W ocenie Sądu pierwszej instancji sporna nieruchomość nie stanowi działki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej z uwagi na nieposadowienie na niej budynków mieszkalnych, a zatem prawo użytkowania tej działki nie może zostać przekształcone w prawo własności stosownie do postanowień analizowanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Stanowisko to pomija bowiem, na co słusznie wskazała Spółdzielnia, że celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak wyznaczony cel ustawy powoduje, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważań nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym tejże Spółdzielni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21, oraz z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21). Tym samym należy uznać, że posadowienie na spornych działkach dróg dojazdowych, parkingów, sieci przesyłowych infrastruktury technicznej, a także budynku kotłowni z siecią centralnego ogrzewania, co jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pozostaje poza sporem, tj. infrastruktury umożliwiającej prawidłowe i normalne korzystanie z lokali mieszkalnych Spółdzielni, pozwala na uznanie, że sporne działki stanowią nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem nieruchomość podlegającą ustawie przekształceniowej. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było zatem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego spornych działek w prawo własności. Tym samym zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 218 kpa oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że przepis ten może zostać naruszony bądź przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 141 § 4 ppsa bądź przez takie sformułowanie uzasadnienia, które powoduje, że brak jest możliwości odtworzenia toku rozumowania, którym kierował się sąd pierwszej instancji. Analizując pod tym kątem zaskarżony wyrok, wskazać należy, że w zakresie dopuszczalności zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy przekształceniowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ograniczył się do zacytowania orzecznictwa sądów administracyjnych, które wskazywało, że wykładnia funkcjonalna nie dawała wyników odmiennych od wykładni językowej, a następnie przyjęciu tego stanowiska za stanowisko składu orzekającego. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia nie można ustalić, jakie okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji przesądziły o zgodności wyników wykładni funkcjonalnej oraz językowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czyni uzasadnienie zaskarżonego wyroku wadliwym w stopniu pozwalającym na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Jednocześnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było podzielić argumentu Spółdzielni wskazującego na wadliwość uzasadnienia z powodu nieodniesienia się w nim przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wprawdzie bowiem z art. 141 § 4 ppsa wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów skargi, ale nie oznacza to, że sąd w każdym przypadku ma obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy bowiem, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1290/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej został na tyle silnie powiązany z zarzutem naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), że odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do zarzutu naruszenia wskazanych przez Spółdzielnię przepisów ustawy przekształceniowej powodowało jednoczesne wypowiedzenie się tego Sądu w zakresie ewentualnego naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.