II SA/Rz 569/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Rz 569/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego-Nadleśnictwo [...] (dalej zwanego Nadleśnictwem) jest decyzja Wojewody [...]z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi L. oznaczoną jako działki nr 1817/2 o pow. 0,1558 ha, 1818/2 o pow. 0,7471 ha i 1819/2 o pow. 0,8318 ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy [...] w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej nr [...] od km0+000 do km 1+085 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ścieżka rowerowa, zjazdy, rowy, przepusty) w miejscowości L., gm. [...]". Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa drogi gminnej nr [...] od km0+000 do km 1+085 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ścieżka rowerowa, zjazdy, rowy, przepusty) w miejscowości L., gm. [...]". Z akt sprawy wynika, że w sprawie orzekał już Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości 32 959,00 zł na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], za nieruchomość położoną w obr. L. gm. [...] oznaczoną jako działki nr 1817/2, 1818/2 i 1819/2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] ustalił na rzecz Starosty [...] od Gminy [...] odszkodowanie na kwotę 32959,00 zł za nieruchomość położoną we wsi L., oznaczoną jako działki nr 1817/2 o pow. 0,1558 ha, 1818/2 o pow. 0,7471 ha i 1819/2 o pow. 0,8318 ha, pozostające w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] zajęte pod realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej nr [...] od km 0+000 do km 1+085 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ścieżka rowerowa, zjazdy, rowy, przepusty) w miejscowości L., gm. [...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że zasięgnął opinii rzeczoznawcy majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia 14 maja 2010 r. ustalił wartość rynkową działek nr 1817/2, 1818/2, 1819/2 na kwotę 32959 złotych, po przeliczeniu ustalonej w operacie na 1,9 zł ceny 1 m² przez powierzchnię działki. Organ wskazał, że w dniu 17 maja 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna celem umożliwienia stronom zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości oraz zasadami jej ustalenia, a także umożliwienie wypowiedzenia się co do wysokości odszkodowania. Odwołanie od decyzji złożyła Gmina [...]. Powołując się na art. 19 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – wyraził pogląd, że Gmina [...] jako zarządca drogi gminnej powinna otrzymać nieruchomości Skarbu Państwa nieodpłatnie, zgodne z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. - zezwalającą na realizację w/w inwestycji drogowej. Odwołanie złożyło także Nadleśnictwo [...]. Powołało się na okoliczność, że z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. aktualnie nadal wynika, że działki przejęte przez Gminę [...] są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych – Nadleśnictwo [...]. Zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 25 k.p.a. a także przepisów prawa materialnego a to art. 4, 32, 35 ust. 1 pkt 1, art. 37 – 44 a w uzasadnieniu także art. 57 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 28 kwietnia 1991 r. o lasach. Zdaniem Nadleśnictwa, skoro ten ostatni przepis przewiduje, że środki funduszu leśnego stanowią m.in. należności wynikające z odszkodowań cywilnoprawnych za szkody powstałe w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przesyłowych a także z innych tytułów, to odszkodowanie powinno zostać wypłacone właśnie Nadleśnictwu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ w sposób szczegółowy odniósł się do wydanej w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego R. W. z dnia 14 maja 2010 r. uznając, że mogła być ona podstawą do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Wojewoda ocenił, że opinia ta jest wiarygodna, a rzeczoznawca dokonał wyboru odpowiedniej metody oraz techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rzeczoznawca dysponował odpowiednią ilością transakcji nieruchomości podobnych, położonych w niedalekiej odległości, o takim samym przeznaczeniu, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny metodą porównawczą parami. Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny gruntu nie została przyjęta bez uzasadnienia i nie jest wynikiem przypadkowości. Autor operatu określił rynek lokalny tj. obejmujący obszar gminy [...]. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny mają następujące cechy: położenie, rodzaj użytku, funkcjonalność oraz poziom kultury rolnej. Wartość 1 m² gruntu wycenionej nieruchomości ustalono na 1,90 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość gruntu działki na poziomie 32 959,00 zł. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz samorządowe zarządy dróg wykonujące obowiązki zarządców dróg publicznych nie mogą być podmiotami praw cywilnych z uwagi na brak przysługiwania tym jednostkom osobowości prawnej. Naprowadził, że wykonywanie różnorakich obowiązków zarządcy drogi wymaga jednak podejmowania określonych działań wobec nieruchomości stanowiących pasy drogowe dróg publicznych w tym uczestniczenia w sferze czynności prawnych związanych z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej. W celu realizacji swoich zadań, jednostkom tym przysługuje do nieruchomości znajdujących się w pasie drogowym, trwały zarząd, jako prawna forma władania nieruchomym mieniem publicznym przez publiczną jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Określił, że w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z nabyciem prawa własności przez Gminę pod budowę drogi gminnej, a tym samym pozbawieniem prawa własności Skarbu Państwa. Reasumując Wojewoda uznał, że organ I instancji właściwie dokonał oceny oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że podnoszone przez odwołującą się Gminę zarzuty i wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło Nadleśnictwo [...] wnosząc o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo oraz o orzeczenie o prawie skarżącego Nadleśnictwa do odszkodowania w kwocie 32 959 zł wypłaconego przez Gminę z zastosowaniem waloryzacji zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 14 maja 2010 r. rzeczoznawcy majątkowego. Skarżące Nadleśnictwo zarzuciło decyzjom organów obu instancji: wadliwość prawną wobec naruszenia prawa – między innymi przepisów art. 25 k.p.a. oraz naruszenie prawa przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, a to art. 4, 32, 35 ust. 1 pkt 1, art. 37-44 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), sprzeczność z art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ze stanem własności ujawnionym w KW nr [...]. Nadto strona skarżąca zarzuciła nie odniesienie się do złożonego przez nią odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że właściwym jest wskazanie Gminy [...] do wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt leśny Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...], co zgodnie z przepisami ustawy o lasach oraz z prawem własności uzasadnia uchylenie decyzji Wojewody, jako rażąco naruszającej prawo. W ocenie skarżącej decyzja Wojewody z rażącym naruszeniem prawa wadliwie określa podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania. Nadto została wydana z naruszeniem ustawowych uprawnień do reprezentowania po stronie właściciela - Skarbu Państwa przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. Podniesiono, że na skutek błędnego zastosowania prawa zaskarżona decyzja je narusza, gdyż Nadleśnictwo zostało pozbawione ustalonego odszkodowania, przyznanego pierwotnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r.. Ponadto zarzucono też brak rozpoznania odwołania złożonego przez Nadleśnictwo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Badanie sprawy przez sąd administracyjny odbywać się musi w określonej kolejności a mianowicie rozpoczynać się winno od kontroli z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji. Po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością sąd przystępuje do kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie wyznaczonym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., gdyż ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają zastosowanie normy prawa materialnego. W ocenie Sądu powoływane przez skarżącego podstawy stwierdzenia nieważności nie zachodzą a przynajmniej przedwczesne byłoby takie stwierdzenie. Rażące naruszenie prawa przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie prawa oczywiste, przy stwierdzeniu którego nie ma potrzeby dokonywania jakiejkolwiek wykładni prawa. Ponadto potrzebna jest ocena charakteru przepisu, który został naruszony a także racji ekonomicznych lub gospodarczych, czyli skutków jakie wywołuje decyzja. Rozpoznając tylko jedno z wniesionych odwołań Wojewoda zachował niejako pozory dwuinstancyjności lecz de facto naruszył gwarancje procesowe Nadleśnictwa polegające na prawie do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji z rozważeniem argumentacji i zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie pozbawiono jednak Nadleśnictwa możności obrony jego praw bowiem decyzja z dnia [...] maja 2011 r. została doręczona i skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie uprzedniego rozstrzygnięcia przez organy administracji wymaga czy w tych konkretnych okolicznościach, w sytuacji gdyby przyjęto, że odszkodowanie Gmina [...] powinna wypłacić Staroście [...], który orzeka o powyższym, Nadleśnictwo w ogóle posiada status strony, co powinno stać się także przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji badaniu podlegało więc czy zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 lit. b i c P.p.s.a. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła nie tylko Gmina [...] ale także skarżące Nadleśnictwo [...]. Decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. nie wskazuje, że została wydana także po rozpoznaniu odwołania Nadleśnictwa. Wbrew odpowiedzi na skargę – w żadnym miejscu uzasadnienia nie odnosi się ona do jego zarzutów. Powyższe przesądza, że organ drugiej instancji w ogóle nie rozpoznał odwołania złożonego przez Nadleśnictwo od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Bez znaczenia jest, iż Wojewoda w swej wcześniejszej decyzji z dnia [...] września 2010 r. wskazał, że podmiotem, na rzecz którego gmina [...] ma wypłacić odszkodowanie jest Starosta [...], skoro ocena prawna wyrażona w decyzji kasacyjnej nie wiąże organu I instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09 Lex nr 746706). Zgodnie z art. 15 k.p.a., a także z art. 78 Konstytucji RP postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, co oznacza, że strona niezadowolona z wydanej przez organ I instancji decyzji ma prawo złożyć odwołanie a jeśli to odwołanie złoży to sprawę rozpozna organ II instancji w tym odniesie się do złożonych zarzutów. W niniejszej sprawie Wojewoda rozstrzygnął co prawda sprawę ale po rozpoznaniu jedynie odwołania złożonego przez Gminę [...], czym naruszył w/w przepis postępowania administracyjnego, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W judykaturze przyjmuje się, iż nawet nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania jest uchybieniem procesowym dającym podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W opisanej sytuacji winien także rozpoznać odwołanie Nadleśnictwa. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu odwoławczym organ II instancji weźmie pod uwagę wskazania wyżej wyrażone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.