II OSK 351/21

SENTENCJA Dnia 19 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 955/20 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/20, oddalił skargę P. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] października 2019 r. o nałożeniu na podstawie art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach na skarżącego jako przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym kary administracyjnej w wysokości 3.000 EURO za przywiezienie do granicy cudzoziemca nie posiadającego wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach faktycznych sprawy. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nałożył na skarżącego karę administracyjną w wysokości 3.000 EURO za przywiezienie do granicy polsko-ukraińskiej 19 lutego 2018 r. obywatela Syrii K. B. bez ważnej wizy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2018 r. Skarżący od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2561/18, uchylił obie decyzje. WSA w Warszawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono, iż obywatel Syrii K. B. nie posiadał przy sobie żadnego dokumentu uprawniającego go do przekroczenia granicy i pobytu na terytorium Polski. W szczególności za trafne uznano ustalenie, że K. B. 19 lutego 2018 r. nie posiadał przy sobie wydanej mu przez Wojewodę [...] [...] stycznia 2018 r. karty pobytu, gdyż odebrał ją dopiero 6 lipca 2018 r. Za trafne uznał także powołanie się w postępowaniu administracyjnym w celu wykazania, że K. B. [...] lutego 2018 r. nie posiadał ważnych dokumentów uprawniających go do przekroczenia granicy na to, że Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] [...] lutego 2018 r. wydał wobec tego cudzoziemca decyzję o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, od której cudzoziemiec nie odwołał się. Odnosząc się do zarzutu skargi o niezgodności art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i związanego z nim wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie powołany przepis nie jest niezgodny z Konstytucją. Powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym nie rozważono możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 189f k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wydał decyzję z [...] października 2019 r., w uzasadnieniu której stwierdził, że brak podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. Rozważając zastosowanie § 1 pkt 1 tego przepisu organ administracji wskazał, że ani waga naruszenia prawa nie była znikoma, ani skarżący nie zaprzestał naruszania prawa. Odnośnie do pierwszej przesłanki wskazano na cel przepisów przewidujących nakładanie administracyjnych kar pieniężnych na przewoźników, zaś odnośnie do drugiej przesłanki podano, że po zdarzeniu będącym przyczyną rozpoznawanej sprawy wobec skarżącego wszczęto jeszcze dwa inne postępowania administracyjne z powodu takiego samego czynu. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono, że żaden inny organ administracji, jak tylko komendant placówki Straży Granicznej nie jest właściwy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przywiezienie cudzoziemca do granicy bez ważnych dokumentów uprawniających go do przekroczenia granicy. Wskazano też, że czyn taki nie jest wykroczeniem, wykroczeniem skarbowym, przestępstwem i przestępstwem skarbowym. W odwołaniu od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] października 2019 r. skarżący zakwestionował niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu. Ponadto zarzucał, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności zarzucił, że nie ustalono, czy K. B. złożył wniosek o wydanie mu wizy przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz czy przyczyną odmowy temu cudzoziemcowi wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była odmowa wydania mu wizy przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Z odwołania wynika, że ustalenia te zdaniem skarżącego miały znaczenie dla oceny zastosowania w sprawie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto skarżący zarzucił, że oddalono jego wniosek o przesłuchanie jako świadka W. C. (jednego z dwóch kierowców pojazdu, w którym K. B. został przywieziony do granicy) na okoliczność dołożenia należytej staranności podczas sprawdzania, czy cudzoziemiec posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] lutego 2020 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] października 2019 r. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, przy czym zaznaczył, że dotychczas dokonane w sprawie ustalenia zostały zaakceptowane przez WSA w Warszawie w sprawie, w której Sąd ten wydał wyrok z 18 lutego 2019 r. Odniósł się także do twierdzeń związanych z wydaniem K. B. wizy na granicy wskazując, że dotychczas tej okoliczności skarżący nie podnosił. Ponadto organ odwoławczy uznał, że zasadnie oddalono wniosek o przesłuchanie jako świadka W. C. W tym zakresie m.in. wskazał, że stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany przez WSA w Warszawie. W skardze skarżący zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy K. B. złożył na granicy wniosek o wydanie wizy na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, czy organ administracji odmówił temu cudzoziemcowi wydania wizy na podstawie art. 35 Wspólnotowego Kodeksu Wizowego oraz czy przyczyną odmowy temu cudzoziemcowi wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była odmowa wydania mu wizy przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Skarżący zarzucił też, że niezasadnie oddalono jego wniosek o przesłuchanie jako świadka W. C. na okoliczność dołożenia należytej staranności podczas sprawdzania, czy cudzoziemiec posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. Ponadto zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co powiązał z zarzutami dotyczącymi ustaleń dotyczących wydania cudzoziemcowi wizy na granicy. W końcu twierdził też, że art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 18 lutego 2019 r. oraz że ta ocena dotyczy zgodności art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawidłowego zastosowania przez organy administracji powołanego przepisu. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z powołanym wyrokiem jedyną przyczyną uchylenia wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji było nieuwzględnienie przez organy administracji wprowadzonych do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące tego, że nie ustalono, czy K. B. złożył na granicy wniosek o wydanie wizy na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz czy przyczyną odmowy temu cudzoziemcowi wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była odmowa wydania mu wizy przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć, że wskazany cudzoziemiec miał zamiar ubiegać się o wydanie wizy na granicy na podstawie art. 35 ust. 1 Kodeksu wizowego. Ponadto za niezasadne uznał pozostałe zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności stwierdził, że nie było konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka W. C. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z powołanym przepisem jego zastosowanie jest uzależnione od dwóch przesłanek, mianowicie znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania przez stronę postępowania naruszania prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym trafnie przyjęto, że żadna z tych przesłanek nie została spełniona. W skardze kasacyjnej skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że niezastosowanie tego przepisu przez organy administracji obu instancji nie stanowiło naruszenia prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przez akceptację błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy naruszenie prawa nie jest znikome; - art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że nie było dopuszczalne dokonywanie nowych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, - art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy K. B. złożył na granicy wniosek o wydanie wizy na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, czy organ administracji odmówił temu cudzoziemcowi wydania wizy na podstawie art. 35 Wspólnotowego Kodeksu Wizowego oraz czy przyczyną odmowy temu cudzoziemcowi wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była odmowa wydania mu wizy przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], a także mimo tego że oddalono wniosek o przesłuchanie jako świadka W. C. na okoliczność dołożenia należytej staranności podczas sprawdzania, czy cudzoziemiec posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zastosowaniu przepisu (art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) niezgodnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie dołożył należytej staranności w celu stwierdzenia, czy przywieziony do granicy cudzoziemiec będzie uprawniony do przekroczenia granicy na podstawie okazanych przewoźnikowi dokumentów. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W piśmie z 12 stycznia 2021 r. skarżący zrzekł się rozprawy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 462 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35) w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy wskazać, że zgodność powołanego przepisu z Konstytucją została przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z 18 lutego 2019 r. Stanowisko wyrażone w tym zakresie jest oceną prawną, która stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiązała Sąd pierwszej instancji i także wiąże obecnie NSA. Z tego powodu wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Rozważając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy cudzoziemiec, który został przez skarżącego przywieziony do granicy, ubiegał się o wizę na granicy, czy odmówiono mu wydania wizy na granicy oraz czy odmowa wydania wizy na granicy była powodem odmowy temu cudzoziemcowi wjazdu zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego ustalenia te były istotne dla oceny zastosowania art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącego jego pracownicy, w oparciu o okazane przez cudzoziemca dokumenty, mieli uzasadnione podstawy, aby przyjąć, że cudzoziemiec na granicy otrzyma wizę. Zgodnie z powołanym przepisem przepisu o nałożeniu kary pieniężnej na przewoźnika nie stosuje się, jeżeli przewoźnik "mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie". W świetle powołanego przepisu okoliczności polegające nawet na istnieniu dużego prawdopodobieństwa, że cudzoziemiec otrzyma wizę na granicy nie zwalniają przewoźnika od odpowiedzialności za przywiezienie cudzoziemca do granicy bez ważnych dokumentów uprawniających go do przekroczenia granicy. W powołanym przepisie wyraźnie stanowi się, że przewoźnika od odpowiedzialności zwalnia to, że mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada odpowiedniego dokumentu. Wskazana podstawa nie jest więc zasadna Z wyżej wskazanymi okolicznościami, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, powiązano podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W związku z tym, z uwagi na powyższe stwierdzenie, należy uznać, że także ta podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. związana jest z niewyjaśnieniem okoliczności dotyczących ewentualnego ubiegania się cudzoziemca, którego skarżący przywiózł do granicy, o wizę na granicy. Wskazane okoliczności, jak już stwierdzono, nie miały w świetle art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach istotnego znaczenia i to jest wystarczająca przyczyna uznania, że ich niewyjaśnienie nie stanowi żadnego naruszenia prawa, w tym także art. 153 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne w zakresie dotyczącym odmowy dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka W. C. to wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej ten dowód też miał być przeprowadzony po to, aby wykazać, że cudzoziemiec przywieziony przez skarżącego do granicy posiadał przy sobie takie dokumenty, które według skarżącego uzasadniały przyjęcie przez jego pracowników, że na granicy cudzoziemiec otrzyma wizę o ile złoży taki wniosek. Zatem, odmowa przesłuchania W. C. także nie narusza prawa. Zgodnie z art. 74 ust. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ administracji nie ma zatem obowiązku dopuszczać dowodów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy. Taki charakter, z uwagi na tezę dowodową wynikającą z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miał dowód z zeznań świadka W. C. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że wniosek o przesłuchanie wskazanego świadka na takie same okoliczności został zawarty w odwołaniu od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] marca 2018 r., organ odwoławczy go nie uwzględnił, zaś WSA w Warszawie w wyroku z 18 lutego 2019 r. mimo to uznał, iż co do zasady przesłanki nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika zostały spełnione. Można zatem przyjąć, że ocena przydatności wskazanego dowodu została także objęta wiążącą oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającej na tym, że strona zaprzestała naruszania prawa. W skardze kasacyjnej kwestionuje się jedynie stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji, według którego naruszenie prawa nie było znikome. Jest to istotne, gdyż zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zawarte są dwie przesłanki zastosowania tego przepisu i żadna z nich w sprawie nie została spełniona, przy czym w odniesieniu do przesłanki polegającej na zaprzestaniu naruszania prawa powołano się na dwie kolejne sprawy prowadzone wobec skarżącego na podstawie art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji w celu skutecznego podważenia niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w skardze kasacyjnej należał wykazać nie tylko, że naruszenie prawa było znikome, ale także, że skarżący zaprzestał naruszania prawa. W tym celu należało przed wszystkim zakwestionować ustalenia faktyczne mówiące o dwóch kolejnych sprawach prowadzonych wobec skarżącego na podstawie art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Skoro tego nie uczyniono nie jest nawet konieczne odnoszenie się do wywodów skargi kasacyjnej dotyczących tego, że jakoby naruszenie prawa było znikome. Gdyby nawet się okazało, że było ono w istocie znikome, to i tak nie można by stwierdzić, że zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. było wadliwe (że wadliwie tego przepisu nie zastosowano), skoro nie zakwestionowano stanowiska organów administracji i Sądu pierwszej instancji, według którego nie zachodziła druga przesłanka zastosowania powołanego przepisu. Uwzględniając powyższe NSA skargę kasacyjną, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.