II GZ 295/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1847/19 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej i nałożenia kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1847/19 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2019 r., w przedmiocie ograniczenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej oraz nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca stwierdziła, iż w konsekwencji nałożenia sankcji administracyjnych już teraz ponosi dotkliwe konsekwencje rozstrzygnięcia KNF – obejmuje to zarówno straty materialne jak i wizerunkowe. Zdaniem skarżącej, w sprawie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji w całości, zarówno z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem jej wydanie spowodowało podważenie kluczowego w przypadku działalności maklerskiej zaufania uczestników rynku finansowego do spółki, gdyż prowadzenie działalności maklerskiej opiera się na istnieniu szczególnego rodzaju więzi pomiędzy domem maklerskim a jego klientami (powierzającymi mu w różnym stopniu pieczę nad swoimi środkami). Przypisanie spółce działalności niezgodnej z prawem podważa wiarygodność skarżącej, a tym samym obniża zaufanie do niej jako uczestnika obrotu. Wnioskująca wywiodła, iż można założyć, że niewstrzymanie wykonania decyzji utrwali pogląd o rzekomo niezgodnych z prawem działaniach spółki wśród uczestników rynku finansowego, będących obecnymi i potencjalnymi klientami lub jej kontrahentami. Sytuacja ta może spowodować dalsze straty wizerunkowe oraz idącą za tym utratę dochodów z wykonywania działalności, co stwarza ryzyko faktycznego trwałego wyeliminowania spółki z rynku usług maklerskich, czego nie naprawi późniejsze uznanie przez Sąd legalności postępowania skarżącej. W ocenie spółki istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia rozstrzygnięcia KNF, a tym samym cofnięcia nałożonych sankcji administracyjnych. WSA wskazał, że wniosek spółki nie został poparty żadnymi dokumentami obrazującymi sytuację finansową skarżącej. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że lakonicznych motywów wniosku nie sposób uznać za konkretyzację przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), warunkujących możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka była zobowiązana do wykazania istnienia konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej (a nie jakiejkolwiek) szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. WSA podniósł, że nie wystarczy ogólny wywód skarżącej, ponieważ strona winna sprecyzować na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz przedstawić na potwierdzenie dokumenty źródłowe dotyczące sytuacji finansowej i majątkowej spółki. Tymczasem strona w żaden sposób nie udokumentowała wniosku. Brak odniesienia się do sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej uniemożliwia dokonanie oceny, jaki rzeczywisty wpływ będzie miało dla spółki wykonanie zaskarżonej decyzji. Powoływanie się na podważenie zaufania uczestników rynku finansowego do spółki, jak również hipotetyczne straty wizerunkowe oraz idącą za tym utratę dochodów z wykonywania działalności, powoduje niemożność oceny przez Sąd, czy wniosek zasługuje na udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu. WSA podkreślił, że podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od Sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny. Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, że subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy jakoby skarżone orzeczenie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 p.p.s.a. Powoływanie się na tę okoliczność na etapie postępowania wpadkowego poprzedzającego merytoryczne rozpoznanie skargi, nie może być przesądzające. Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia postanowienia WSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, bowiem Sąd I i instancji uznał, że strona skarżąca nie wykazała przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, gdy tymczasem skarżąca uprawdopodobniła w sposób jednoznaczny, iż za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż strona skarżąca powinna udowodnić ("wykazać") istnienie okoliczności przemawiających za obawą wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna polegać na przyjęciu, że strona skarżąca powinna jedynie uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, czego zresztą dokonała we wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jest nie tylko potencjalnym, spodziewanym skutkiem wykonania decyzji, ale jest skutkiem, który zaczął się już materializować. W skrajnym, przypadku może to doprowadzić do konieczności zakończenia działalności gospodarczej spółki. Skarżąca stwierdziła również, iż ponosi straty wizerunkowe, których bezpośrednie wykazanie, szczególnie jakimkolwiek dokumentem, nie jest możliwe. Przejawiają się one w utracie potencjalnych czy dotychczasowych kontrahentów i klientów, którzy nie chcą współpracować z podmiotem, wobec którego wydano negatywna decyzję przez organ nadzorczy. Skarżąca stwierdziła również iż z załączonego do akt postępowania administracyjnego sprawozdania finansowego spółki jednoznacznie wynika, iż w roku 2018 nastąpił spadek do poziomu 0 zł przychodów skarżącej tytułu oferowania instrumentów finansowych w porównaniu do roku 2017, w którym skarżąca z tego tytułu uzyskała kwotę 1.839.987,50 zł Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania wystąpienia wymienionych w nim zagrożeń, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka nie wykazała we wniosku, że wykonanie decyzji mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że złożony w skardze wniosek była lakoniczny, ogólny i w żadnej mierze nie obrazował rzeczywistej zdolności płatniczej i możliwości finansowych skarżącej spółki. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje spółka) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary wywoła straty materialne, które będą skutkować koniecznością zakończenia działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, iż zaskarżona decyzja, poza nałożeniem kary pieniężnej na A., zawiera również rozstrzygnięcie, mocą którego skarżącej ogranicza się zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej poprzez cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej w zakresie, o którym mowa w art. 69 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2286) oraz wyznacza się skarżącej spółce termin na zakończenie działalności na jeden miesiąc od dnia doręczenia decyzji. Ponadto w zakresie tych rozstrzygnięć organ, na mocy art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1417), nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes uczestników rynku kapitałowego lub konieczność zapobieżenia zagrożeniu prawidłowego funkcjonowania tego rynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, której celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego oraz ochrona interesów wszystkich uczestników obrotu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w istocie oznaczałoby zniesienie skutków zakazu wydanego przez organ nadzoru. Wydanie postanowienia o zastosowaniu w stosunku do skarżącej ochrony tymczasowej niwelowałoby zatem sens nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, którego z kolei celem była ochrona wszystkich uczestników rynku kapitałowego przed ewentualnym wprowadzeniem ich w błąd co do rzetelności podmiotu, z którego usług korzystają. Odnosząc się do akcentowanych przez skarżącą konsekwencji jakie może ona ponieść w zakresie utraty wizerunku, a co za tym idzie utraty dotychczasowych i potencjalnych klientów i kontrahentów, zauważyć należy, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pozostawałoby bez wpływu na wizerunek skarżącej. Podkreślić bowiem należy, że samo orzeczenie ochrony tymczasowej w stosunku do spółki nie spowoduje zmiany wydanej decyzji z negatywnej na pozytywną. Nadto, jak sama skarżąca wskazywała w złożonym wniosku oraz w zażaleniu, przebieg postępowania jej dotyczącego był szeroko komentowany w mediach, w komunikatach prasowych publikowanych na stronie internetowej Komisji Nadzoru Finansowego. Wydanie przez organ nadzorczy stosunku do skarżącej spółki decyzji, która zarówno zobowiązuje stronę do uiszczenia kary pieniężnej, jak i ogranicza podmiotowi zezwolenie poprze jego cofnięcie w określonym zakresie jest informacją powszechnie znaną. Wstrzymanie wykonania tej decyzji nie spowoduje bezpośredniej zmiany wizerunku A., bowiem orzeczenie o ochronie tymczasowej nie stwierdza, że wydana decyzja jest prawidłowa bądź błędna. Postanowienie o wstrzymaniu ma na celu ochronę podmiotu przed wystąpieniem skutków, które – jak sama skarżąca wskazuje w swych twierdzeniach o utracie wizerunku i spadku dochodów – w tej sprawie już wystąpiły. Podkreślenia wymaga również, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest dodatkowym, obok skargi, środkiem ochrony przysługującym skarżącemu. Ustawodawca nie wiąże jednak – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). W związku z tym zawarte we wniosku argumenty dotyczące bezpośrednio zaskarżonej decyzji oraz przekonanie strony o jej niezasadności, nie mogą mieć wpływu na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił zażalenie oddalić.