III OSK 4540/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 360/20, w sprawie ze skargi K.R. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Garwolinie w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z [...] 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w Garwolinie na rzecz skarżącego K.R. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 360/20, oddalił skargę K.R. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Garwolinie (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Sądu Rejonowego w Garwolinie w trybie dostępu do informacji publicznej o przesłanie w formie elektronicznej na jego skrzynkę e-PUAP treści zanonimizowanego orzeczenia wraz z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt II W 2/18, podkreślając, że nie jest ono zamieszczona w zbiorach publicznie dostępnych. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu strona w dniu [...] czerwca 2020 r. wywiodła skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.). W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że złożony przez niego wniosek dotyczył informacji publicznej, która nie została upubliczniona w internetowej bazie orzeczeń. W związku z tym organ zobowiązany był do jej udzielenia w terminie 14 dni, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy upływał z dniem [...] marca 2020 r. Przyjmując zaś nawet najkorzystniejszą dla organu wykładnię przepisów wprowadzających zawieszenie biegu terminów procesowych w okresie pandemii, tj. od dnia [...] marca 2020 r., termin na udzielenie żądanej informacji winien był się zakończyć w dniu [...] maja 2020 r. Wobec tego, że organ wskazanego terminu nie dochował, skarga – w ocenie strony – zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie go do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że na skutek nieprawidłowości w działaniu pracowników wydziału merytorycznego, a następnie ich nieobecności, a także specyficznego oznaczenia rodzaju pisma, braku wiedzy wśród pracowników na temat trybu dostępu do informacji publicznej oraz wzmożenia ich obowiązków w okresie pandemii doszło do niezamierzonego i niecelowego przedłużenia terminu rozpatrzenia żądania strony. Wniosek skarżącego został bowiem potraktowany jako dotyczący wydania odpisu orzeczenia w konkretnej sprawie i skierowany do załatwienia w ramach typowego postępowania wykonawczego. Organ zapoznał się z nim dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r., po wpłynięciu skargi na bezczynność, niezwłocznie podejmując czynności zmierzające do jego realizacji. W efekcie tego już kolejnego dnia ([...] czerwca 2020 r.) przesłano stronie żądane przez nią orzeczenie w zanonimizowanej postaci. Zatem w związku z tym, że wniesiona skarga została uwzględniona w całości, a żądana informacja udostępniona stronie organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu pierwszej instancji – nie budziło wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter publiczny, a organ był zobowiązany do jej udostępnienia. Niemniej jednak okres w jakim skarżący zainicjował postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oraz związane z tym regulacje prawne stały na przeszkodzie stwierdzeniu bezczynności organu. Powołując się na art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej w skrócie u.s.r.) oraz wskazując na jego niejednoznaczność redakcyjną Sąd uznał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii (tj. od [...] marca 2020 r. do chwili obecnej) organy nie pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien ani nie zasądza sum pieniężnych. Sąd dodał również, że w uzasadnieniu skargi strona przedstawiła swój pogląd w zakresie terminu do udzielenia mu zawnioskowanej informacji publicznej, jednakże nie został on umotywowany, w szczególności poprzez odwołanie się do przepisów, na których się opiera. Nadto zdaniem Sądu, stan epidemii powoduje destabilizację w funkcjonowaniu Państwa, a liczne zmiany w prawie uniemożliwiają jednoznaczne stwierdzenie, jakie przepisy obowiązują, a jakie nie. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wniesioną skargę oddalił. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się strona, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 2 oraz art. 134 § 1 u.p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy na skutek przyjęcia, że niemożliwe jest ustalenie jakie przepisy aktualnie obowiązują; 2) art. 134 § 1 u.p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezwzględnym obowiązkiem skarżącego jest wykazanie podstawy prawnej w zakresie upływu terminu rozpoznania wniosku, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; 3) art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że organ nie uchybił terminowi, a w konsekwencji że nie dopuścił się bezczynności, pomimo że uchybił on terminowi i dopuścił się bezczynności; 4) art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaszły przesłanki umorzenia postępowania; 5) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez wadliwość uzasadnienia wyroku, w wyniku niespełnienia warunków określonych w przepisie, co powoduje niemożność poznania sposobu rozumowania i argumentacji Sądu pierwszej instancji; 6) art. 15zzs ust. 1 u.s.r. poprzez jego zastosowanie w postępowaniu sądowym w zakresie informacji publicznej, mimo że wskazany przepis tego rodzaju postępowań nie dotyczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że kwestionowane przez nią orzeczenie nie rozpoznawało co do istoty wniesionej skargi. Sąd bowiem zamiast stwierdzić bezczynność organu, która w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodziła, poprzestał na wskazaniu, że w sprawie nie można jednoznacznie ustalić obowiązujących przepisów oraz że argumentacja skargi nie odwoływała się do regulacji prawnych. Tymczasem powinność określenia właściwych w sprawie przepisów i wynikających z nich obowiązków organu spoczywa na sądzie administracyjnym. Nie może on więc w tym zakresie przerzucać ciężaru na stronę, albowiem nie jest on w żaden sposób związany jej twierdzeniami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji nie przedstawił również w żaden sposób przyjętego przez siebie toku rozumowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że niezasadnie w sprawie zastosowano art. 15zzs ust. 1 u.s.r., albowiem nie dotyczy on postępowań sądowych z zakresu informacji publicznej. Stąd też kwestia okresu w jakim zawieszony był bieg terminów procesowych (od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. bądź od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r.) nie miała w niniejszej sprawie znaczenia. Tym bardziej, że skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu [...] czerwca 2020 r., a organ uwzględnił ją we własnym zakresie wprost przyznając, że dopuścił się bezczynności. Z tych powodów skarżący wniósł o zmianę zakwestionowanego wyroku poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w pierwszej, jak i w drugiej instancji w kwocie [...] zł, zgodnie ze spisem zawartym w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one w znacznej części usprawiedliwione. Na uwzględnienie zasługiwały przede wszystkim te z zarzutów skargi kasacyjnej, które podnosiły nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy (art. 2 i art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Trudno bowiem nie zgodzić się ze skarżącym, że przyjęty model postępowania toczącego się przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi to właśnie na te sądy nakłada obowiązek rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kryterium legalności, a stanowisko stron – choć oczywiście istotne – nie ma wiążącego wpływu na orzeczenie sądowe. Jak stanowi bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stąd też zasadnie skarżący kwestionował pogląd przyjęty przez Sąd pierwszej instancji o braku dostatecznie jasnych i klarownych podstaw prawnych, wynikających z tzw. ustawodawstwa covidowego, do stwierdzenia bezczynności organu w niniejszej sprawie, a także o konieczności przedstawienia przez stronę uzasadnienia stanowiska co do upływu terminu na udzielenie informacji publicznej. W pierwszym wymienionym przypadku to właśnie powinnością Sądu było m.in. ustalenie obowiązującego stanu prawnego, a następnie skonfrontowanie go z czynnościami podjętymi przez organ w danej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że działalność legislacyjna w okresie pandemii uniemożliwiała odnalezienie właściwej normy prawnej. Byłoby to bowiem sprzeczne z istotą sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, operującego przecież kryterium legalności, oraz nie mieściłoby się w ramach zasad demokratycznego państwa prawnego. Poza tym trzeba podkreślić, że liczne zmiany przepisów mogą co najwyżej świadczyć o trudnościach w ustaleniu stanu prawnego, ale z całą pewnością nie uniemożliwiają one jego jednoznacznego określenia. Zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę dostępne obecnie narzędzia i systemy informacji prawnej. Należy również zaznaczyć, że pomimo sygnalizowanych trudności Sąd pierwszej instancji wskazał ostatecznie na normę prawną uniemożliwiającą – jego zdaniem – stwierdzenie bezczynności organu, spełniając jednocześnie w podstawowym stopniu dyspozycję art. 141 § 4 u.p.p.s.a., który tym samym nie został przez niego naruszony. Powołując się na art. 15zzs ust. 1 pkt 6 u.s.r. nie wziął on jednak pod rozwagę, czy, a także w jakim zakresie, regulacja ta znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom kasacyjnym nie uczyniła tego również strona, która naruszenie art. 15zzs ust. 1 u.s.r. powiązała z postępowaniem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie zaś z postępowaniem sądowym. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie była więc prawidłowa, albowiem zastrzeżenie zawarte w art. 15zzs ust. 2 u.s.r., wskazujące, że zawieszenie biegu terminów procesowych nie dotyczy spraw pilnych, o których mowa w art. 14a ust. 5 u.s.r., odnosiło się wyłącznie do spraw rozpoznawanych przez sądy, nie zaś ogólnie do spraw danego rodzaju np. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przepis ten nie miał więc zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznych. Dlatego też zarzut naruszenia art. 15zzs ust. 1 u.s.r. należy uznać za nieusprawiedliwiony, gdyż w toku postępowania sądowego nie doszło do zawieszenia biegu jakichkolwiek terminów procesowych. Aspektem procesowym zasługującym jednak na uwzględnienie było podniesione przez stronę niezasadne wymaganie od niej podania podstaw prawnych przyjętego sposobu liczenia terminu na udostępnienie informacji publicznej po wprowadzeniu na terytorium kraju początkowo stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. I choć Sąd pierwszej instancji nie uzależniał od tego wydanego przez siebie orzeczenia, to niewątpliwie uznanie, że argumenty strony nie były w żaden sposób uzasadnione, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego skarżący bowiem trafnie zwrócił w skardze uwagę na wątpliwości dotyczące zakresu zastosowania, a nade wszystko okresu obowiązywania art. 15zzs ust. 1 u.s.r. Precyzyjnie podał również przedział czasowy w jakim terminy procesowe zostały zawieszone i kiedy – w jego ocenie – organ miał obowiązek udzielenia mu odpowiedzi na złożone żądanie. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia, że pogląd skarżącego nie został uzasadniony. Tym bardziej, że merytoryczne odniesienie się do niego mogłoby uchronić Sąd pierwszej instancji od dylematów związanych z ustaleniem obowiązującego stanu prawnego. Dodatkowo nawet gdyby przyjąć, że strona nie uzasadniła należycie swojego poglądu, to i tak rolą Sądu byłoby dokonanie kontroli działania organu wedle kryterium legalności, co już wcześniej zostało dostatecznie wyjaśnione. Niezwiązanie granicami skargi oznacza bowiem, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tu – bezczynności organu) nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 787/20 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało zatem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do rozpoznania istoty sprawy z urzędu, w tym do prawidłowego określenia wzorca kontroli legalności bezczynności organu. Skoro zaś tego nie zrobił, uchylając się od jednoznacznego przesądzenia kwestii zastosowania właściwych w niniejszej sprawie regulacji prawnych, uchybił tym samym spoczywającym na nim obowiązkom orzeczniczym. Tymczasem zarówno zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne, jak i w szczególności regulacje ustawowe, winny prowadzić do powzięcia zgoła odmiennych wniosków. Otóż bowiem nie tylko skarżący, ale również organ dostrzegł, że żądanie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] marca 2020 r. nie otrzymało właściwego biegu, przez co udzielona odpowiedź nastąpiła po upływie maksymalnego, czternastodniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Bez znaczenia była przy tym ewentualna dyspozycja art. 15zzs ust. 1 pkt 6 u.s.r., albowiem zawieszenie wszelkich czynności procesowych, dotyczących tak postępowania sądowego, jak i administracyjnego, ustało z dniem 23 maja 2020 r., w efekcie uchylenia tego przepisu przez art. 46 pkt 20 w zw. z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Żądaną zaś informację publiczną strona otrzymała dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu w dniu [...] czerwca 2020 r., a więc blisko miesiąc po nowelizacji u.s.r. Uzasadniało to więc uznanie, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, którą usunął następnie samodzielnie w ramach przeprowadzonej autokontroli. Wniosek ten prowadzić zaś mógł co najwyżej do zakresowego umorzenia postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. oraz oceny charakteru dostrzeżonej bezczynności, nie zaś do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 u.p.p.s.a. Mając na uwadze wskazane okoliczności, a w szczególności uznając trafność części podniesionych zarzutów kasacyjnych, zaskarżony wyrok należało zatem uchylić, a następnie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 188 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności należało wziąć pod uwagę, że nastąpiła ona na skutek niezawinionego działania organu w okresie pandemii, która niewątpliwie mogła wpłynąć na sprawność funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym organów władzy sądowniczej. Dodatkowo warto zauważyć, że żądana przez stronę informacja została jej udzielona niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność i po wyjaśnieniu zaistniałej sytuacji. Dlatego też na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a u.p.p.s.a. należało orzec, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego w łącznej kwocie [...] zł, obejmującej koszty działania strony przed sądem pierwszej ([...] zł), jak i drugiej ([...] zł) instancji, orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a.