II SA/Wa 1421/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, wobec art. 16 ust. 1 i 2, w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", odmówiono Stowarzyszeniu [...], zwanemu dalej "Wnioskodawcą", udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: – Wnioskodawca - pismem z [...] grudnia 2018 r. - wystąpił do Polskich Kolei Państwowych S.A., dalej jako "Spółka", o udostępnienie informacji publicznej, m.in. w zakresie nagród wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznawania nagrody (pkt 2 wniosku), – w odpowiedzi na powyższy wniosek poinformowano Wnioskodawcę, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawo o informacji, – Wnioskodawca - pismem z 12 lutego 2019 r. - złożył skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 143/19 Spółka ponownie rozpoznała wniosek z [...] grudnia 2018 r.; w zakresie pkt 2 wniosku wydano decyzję o odmowie udzielenia informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznawania nagrody; Wnioskodawca zaskarżył powyższą decyzję do Sądu; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - prawomocnym wyrokiem z 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 2481/19 - uchylił zaskarżoną decyzję Spółki, – Spółka - rozpoznając wniosek z [...] grudnia 2018 r. - jest związana oceną prawdą oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SAB/Wa 143/19 oraz II SA/Wa 2481/19, – w toku prowadzonego postępowania ustalono, że w 2018 roku wypłacono w Spółce ze środków publicznych nagrody finansowe trzynastu pracownikom; ustalono stanowiska służbowe tych osób oraz podstawę prawną zatrudnienia w Spółce; dokonano analizy ich zakresu obowiązków w celu ustalenia charakteru pracy na każdym z tych stanowisk przez pryzmat realizacji przez Spółkę zadań publicznych; pracownicy, którym wypłacono te nagrody zajmowali stanowiska: dyrektora biura, dyrektora przedstawicielstwa Spółki za granicą, zastępcy dyrektora (2 osoby), dyrektora projektu (2 osoby), eksperta (2 osoby), głównego specjalisty (2 osoby), starszego specjalisty (3 osoby); byli zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych Spółki - w PKP S.A. Centrali oraz w PKP S.A. Przedstawicielstwie w B. z siedzibą w B.; natomiast zakres ich obowiązków wynika z Regulaminu organizacyjnego PKP S.A. Centrali, Regulaminu Przedstawicielstwa PKP S.A. za granicą oraz z kart charakterystyki pracy; w szczególności w przypadku dyrektora i zastępcy dyrektora biura zakres obowiązków został określony w § 6 Regulaminu organizacyjnego PKP S.A. Centrali Spółki; jednak zgodnie z przyjętą w Spółce praktyką, dla osób zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów biur nie ustala się zakresu obowiązków w formie karty charakterystyki pracy; zakres ten wynika bezpośrednio z regulaminu organizacyjnego; analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku dyrektora przedstawicielstwa Spółki za granicą, – analizy zakresu zadań i obowiązków pracowników Spółki - ustalonego w oparciu o powyższe dokumenty - należy dokonać przy uwzględnieniu miejsca, jakie każde z tych stanowisk zajmuje w strukturze organizacyjnej Spółki - hierarchii stanowisk pracy oraz podległości służbowej; powinno się także uwzględnić przepisy prawa statuujące działalność osób prawnych działających w formie spółki akcyjnej; strukturę organizacyjną Spółki ustalono z kolei w jej Regulaminie organizacyjnym; schemat organizacyjny stanowi natomiast załącznik do tego regulaminu; podstawy prawne działania spółki akcyjnej wynikają z przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (obecnie opubl. w Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), – dwóch z trzynastu pracowników Spółki zatrudniano w Przedstawicielstwie Spółki w B. z siedzibą w B.; z kolei jedenastu w biurach w Centrali Spółki; zarówno Przedstawicielstwo Spółki w B., jak i Centrala Spółki to jej jednostki organizacyjne, które podlegają Zarządowi Spółki; przy czym w przypadku Centrali Spółki jest to podległość pośrednia; oznacza to, że poszczególne biura w Centrali Spółki podlegają pod wyznaczonych członków Zarządu Spółki za pośrednictwem Dyrektorów-Pełnomocników Zarządu Spółki; z kolei Przedstawicielstwo Spółki w B. podlega bezpośrednio Zarządowi Spółki, – na podstawie art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją; sposób reprezentacji Spółki ujawniono w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, – w większości z analizowanych przypadków bezpośrednimi przełożonymi pracowników byli naczelnicy wydziałów - komórek wewnętrznych biur - zastępcy dyrektorów lub dyrektorzy biur; w jednym przypadku Dyrektor - pełnomocnik Zarządu PKP S.A. oraz w jednym przypadku - Prezes Zarządu Spółki, – po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznano, że pracownicy - którym w 2018 roku wypłacono nagrody finansowane ze środków publicznych - nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o informacji; w związku z tym dostęp do informacji o ich wynagrodzeniu podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej; stanowi to podstawę do odmowy udzielenia informacji zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy, – Spółka jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o informacji; jako osoba prawna wykonuje bowiem zadania publiczne; Skarb Państwa ma w niej dominującą pozycję - w rozumieniu przepisów ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 1076 ze zm.) - gdyż jest właścicielem 100% jej akcji, – Spółka udostępnia zatem informacje o swojej działalności tylko gdy są one związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych; wykonuje ona natomiast zadania publiczne związane z przewozem pasażerów; polegają one w szczególności na utrzymaniu budynków dworcowych w należytym stanie technicznym - prowadzeniu remontów i modernizacji - dostosowaniu ich do potrzeb osób niepełnosprawnych, zapewnieniu pasażerom bezpieczeństwa na dworcach; Spółka dysponuje majątkiem publicznym, gdy korzysta ze środków publicznych przyznanych jej w formie dotacji ze Skarbu Państwa lub ze środków finansowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, – w zakresie informacji o wynagrodzeniu Spółka jest zobowiązana - na podstawie ustawy o informacji - do udostępniania informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji; nie ma natomiast obowiązku udzielania informacji o wynagrodzeniu pozostałych pracowników Spółki, – ustawa o informacji nie definiuje pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne; wskazania, co do interpretacji tego pojęcia można natomiast wywieść z orzecznictwa sądów administracyjnych; w wyroku z 9 listopada 2017 r. o sygn. I OSK 3438/15 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA" - Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną (...) obejmuje (...) osoby, które posiadają wpływ na kształtowanie się spraw publicznych, a więc takich, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa"; z kolei w wyroku z 25 września 2019 r. o sygn. I OSK 613/19 (dostępny w CBOSA) wskazał: "jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych"; z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1044/17 (dostępny w CBOSA) wskazano, że "związek z pełnieniem funkcji publicznych, to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów"; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 czerwca 2019 r. o sygn. akt III SA/Gl 442/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśniono zaś, że "ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie - w tym także nagrody i premie - stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników spółki, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia - i jego poszczególne składniki - pracownika pełniącego funkcję publiczną" (podobnie wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1380/17 - dostępny w CBOSA); istotne znaczenie dla rozpoznania żądania Wnioskodawcy ma również wskazanie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 marca 2018 r. o sygn. II SA/Sz 1005/16 (dostępny w CBOSA) wedle którego "nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że osoba niepełniąca funkcji publicznej, zawierająca umowę o pracę z pracodawcą wydatkującym środki publiczne, musi liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym wiedzę o jej dochodach". W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów: – prawa materialnego: – art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie uznania, że osoby, których dotyczy wnioskowana informacja nie pełnią funkcji publicznej; – art. 61 ust. 1 oraz 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw innych osób; przez to dokonano ograniczenia prawa do informacji niespełniającego konstytucyjnych warunków, – postępowania - obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezebranie pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, a także nienależyte i niepełne uzasadnienie decyzji co do faktów i co do prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd - w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Co prawda, trafne są zarzuty skargi, co do braku przekonującego wywiedzenia w uzasadnieniu skarżonego aktu, że żądanie Wnioskodawcy nie obejmowało także osób, którym wypłacono nagrody, a jednocześnie pełnią one funkcje publiczne. Nie znajdowałoby więc wobec nich zastosowania ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Oceniając istotne uwarunkowania nie przywołano stosownych ustaleń co do zakresu obowiązków poszczególnych osób, którym wypłacono nagrody zwłaszcza w kontekście przypisanych im samodzielnych kompetencji decyzyjnych - w szczególności co do wydatkowania środków, jakimi dysponuje Spółka. W kontekście innych ustaleń Spółki, które znajdują odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, nie może mieć to jednak znaczenia dla wyniku sprawy. W myśl wskazań i ocen, zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2481/19, Spółka była wprawdzie obowiązana ustalić "jakiego kręgu pracowników dotyczy sporny wniosek". Z kolei "dysponując już listą w/w stanowisk pracy, spółka była zobowiązana do tego, aby dokonać oceny charakteru pracy na każdym z powyższych stanowisk, przez pryzmat realizacji zadań publicznych". W uzasadnieniu orzeczenia odnotowano też: "Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika to, aby pytany podmiot poczynił jakiekolwiek ustalenia faktyczne dotyczące problematyki stanowisk pracy objętych wnioskiem. Nie wskazał bowiem tego, którym grupom pracowników przyznał w 2018 r. nagrody. Spółka w motywach ograniczyła się jedynie do wskazania, iż osoby objęte wnioskiem nie posiadają kompetencji decyzyjnych w związku z realizacją przez podmiot zadań publicznych". Powyższe wskazania i oceny Spółka winna była jednak zrealizować z uwzględnieniem całokształtu uwarunkowań materialnoprawnych, określających ramy dostępu do informacji publicznej – także w zakresie ograniczeń dotyczących udostępniania informacji przetworzonej – w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. W myśl tego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej - w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie pojęcia "informacja publiczna przetworzona", ale jego wykładnię ukształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 3 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 865/14 – dostępny w CBOSA - wskazał, że "(...)informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Jednakowoż można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona (...)". W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać, że informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy. Jest to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań z wykorzystaniem posiadanych już treści. W ich wyniku powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, czy innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację - prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji. Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, wynikających z treści wniosku. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (tak np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 951/08, 3097/12, oraz 529/13 – dostępne w CBOSA). Odnosząc te uwagi do realiów stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że w uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano zgromadzone już informacje o pracownikach objętych żądaniem Wnioskodawcy. Wskazano ilość pracowników, którym wypłacono nagrody finansowe, ustalono ich stanowiska służbowe, podstawę prawną ich zatrudnienia w Spółce. Zadeklarowano dokonanie analizy zakresu ich obowiązków w celu ustalenia charakteru pracy na każdym ze stanowisk przez pryzmat realizacji przez Spółkę zadań publicznych (choć nie znalazło to wystarczająco konkretnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu – odnotowano to w skardze). Charakter zgromadzonych, uporządkowanych i przedstawionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji informacji pozwala na stwierdzenie, że informacja, której żądał Wnioskodawca miała charakter informacji przetworzonej – w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Spółka - na dzień wpłynięcia wniosku - nie miała wiedzy, co do danych o jakie wystąpiono. W szczególności co do ilości osób, którym wypłacono nagrody (wiedza taka nie wynikała też z uzasadnienia decyzji uchylonej wyrokiem WSA o sygn. akt II SA/Wa 2481/19), ani które z nich wykonują funkcje publiczne, w kontekście przypisanych im zadań. Uwzględniając wytyczne z wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2481/19 ustalono, że nagrody wypłacono trzynastu osobom, zatrudnionym na różnych stanowiskach z odrębnymi zakresami obowiązków. Już samo określenie, które z nich pełnią funkcje publiczne wymagało wykonania szeregu czynności, a więc znaczniejszego nakładu pracy pracowników Spółki. Ich uzyskanie nie było też możliwe przez, np. proste mechaniczne przeszukanie zbiorów - wedle zdefiniowanych kryteriów - lub selekcję osobistą (przez wyznaczonego pracownika) niewielkich zasobów. Konieczna była analiza znaczniejszej bazy informacji, wedle określonych kryteriów. Oznaczało to potrzebę wygenerowania nowej informacji. Stąd należy uznać ją za informację publiczną przetworzoną w myśl przywoływanej regulacji. W związku tym, że żądanie Wnioskodawcy dotyczyło informacji przetworzonej kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy za jej udostępnieniem przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Tymczasem Spółka - wobec pominięcia okoliczności, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej - nie podjęła czynności w celu zobowiązania Wnioskodawcy do wykazania jego występowania. Nie oceniono więc spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, w kontekście ustalenia, że za udostępnieniem żądanej informacji przetworzonej przemawia szczegóły interes publiczny. W takiej sytuacji zajęcie stanowiska przez Sąd w zakresie ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego co do zakresu obowiązku udostępnienia informacji publicznej (sformułowanych także w przepisach Konstytucji RP) byłoby przedwczesne. Jest on bowiem właściwy wyłącznie do badania legalności wydanych orzeczeń, gdy powołany do tego organ administracji dokona już istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. W danym przypadku nie miało to miejsca, gdy chodzi o ustalenie ewentualnego wystąpienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Trafne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Spółkę przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia lecz nie w kontekście kwestii w niej wskazanych. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 powyższej ustawy. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.