II OSK 3062/18

SENTENCJA Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1250/17 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1250/17, oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę odcinka ul. [...] pomiędzy ul. [...] i ul. [...] oraz zatoki postojowej przy ul. [...], w tym budowę jezdni, chodników, zatok postojowych, zjazdu, wydzielonego oświetlenia drogowego, odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przebudowę kolidujących sieci elektroenergetycznych, a także rozbiórkę kolidujących obiektów budowlanych na działkach położonych w B., w tym na działkach nr [...] i [...] należących do skarżącego. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niedokonanie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wyraźnej oceny niezbędności jego nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy ww. przepis chroni własność wskazując, że wywłaszczenie powinno być ostatecznością, do której można się posunąć, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. W tej podstawie kasacyjnej skarżący powołał się także na art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa wydana w sprawie "nie zawierała jakiejkolwiek oceny niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem w jej uzasadnieniu organ odniósł się wyłącznie do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny". Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez to, że "Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji, choć były one wynikiem wyprowadzenia przez WSA w Lublinie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy, nienależytej oceny zebranego w postępowaniu nieważnościowym materiału dowodowego i wydane zostały z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, skutkującym odmową stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanych z naruszeniem prawa w stopniu rażącym", - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "polegające na tym, że WSA w Lublinie, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – i nie stwierdził nieważności decyzji wywłaszczeniowych, mimo że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę ich wydania". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenia wyroku i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołane przepisy nie mogą bowiem być samodzielną podstawą kasacyjną. Zarzut naruszenia tych przepisów może być zasadny tylko wtedy, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną wykaże naruszenie przepisów postępowania stosowanych przez organ administracji, które to naruszenie będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania, których naruszenia pojawiły się, zdaniem skarżącego, w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji. Niezrozumiałe jest też to, o naruszenie jakich przepisów postępowania chodzi skarżącemu skoro powołuje się na nienależytą ocenę "zebranego w postępowaniu nieważnościowym materiału dowodowego (...) skutkującym odmową stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanych z naruszeniem prawa w stopniu rażącym". Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaś rozstrzygnięcie wydane w trybie prowadzonego na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i "nie stwierdził nieważności decyzji wywłaszczeniowych, mimo że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę ich wydania". Skarżący nie wskazał, o jakie konkretnie naruszenia przepisów prawa chodzi. Nie uzasadnił tym samym rażącego charakteru tych naruszeń, mających skutkować – zdaniem skarżącego – zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474). Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 12 tej ustawy, jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje wiele skutków prawnych o różnym charakterze. Skutkami tej decyzji są bowiem, poza nabyciem przez inwestora prawa do wykonywania robót budowlanych związanych z budową drogi publicznej, zatwierdzenie podziału nieruchomości według linii rozgraniczających teren ustalony w zezwoleniu, przeniesienie własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, nabycie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wygaśnięcie ograniczonych praw rzeczowych na wywłaszczonej nieruchomości. Nie oznacza to jednakże, jak zdaje się to rozumieć skarżący, że decyzją tą ustala się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Ustalenie odszkodowania jest przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4a i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem specjalnych zasad i reguł wynikających z art. 18 powołanej ustawy. To właśnie z tego ostatniego przepisu należy dekodować normę, zgodnie z którą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi mają odpowiadać przesłance słusznego odszkodowania określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Stąd w rozpoznawanej sprawie nie zasługują na uwzględnienie wszystkie zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i odnoszące się de facto do postępowania odszkodowawczego, tj. zarzut naruszenia art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) czy naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która zresztą została uchylona ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść, również wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tylko w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie (a ściślej w jej rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie miał więc w sprawie zastosowania, gdyż nabycie nieruchomości pod inwestycję drogową oraz kwestia odszkodowania za to nabycie zostały uregulowane w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności w przepisach od art. 12 do art. 23, których naruszenia skarżący w skardze kasacyjnej nie zarzucił. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej związany bezpośrednio z zaskarżoną decyzją dotyczy tego, że w ocenie skarżącego decyzja wywłaszczeniowa "nie zawierała jakiejkolwiek oceny niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem w jej uzasadnieniu organ odniósł się wyłącznie do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny". Ta podstawa kasacyjna również nie została jednakże powiązana z żadnym przepisem prawa, którego naruszenia dopatruje się skarżący. Niemniej wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji na stronie 12 uzasadnienia odniósł się do kwestii niezbędności nieruchomości skarżącego na cel publiczny i wskazał, że "(w) utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji Prezydenta Miasta [...] wyjaśniono, że realizacja objętej wnioskiem inwestycji przyczyni się do poprawy warunków komunikacyjnych w ścisłym centrum miasta, wzrostu bezpieczeństwa ruchu, jak również zwiększy komfort dojścia i dojazdu do posesji położonych w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, w tym Urzędu Miasta oraz zapewni niezbędne miejsca postojowe dla interesantów. Organ wskazał nadto, że zaprojektowany przebieg drogi jest rozwiązaniem optymalnym i przyczyni się do poprawy przejezdności ulic w tym rejonie. Wyjaśnił również, że przesunięcie planowanej drogi w którąkolwiek stronę zakłóciłoby układ drogowy, czyniąc go mniej czytelnym i zupełnie nieprzydatnym dla użytkowników dróg. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia są wiarygodne i wystarczające dla uznania spornego zamierzenia inwestycyjnego za słuszne oraz zgodne z interesem społecznym. Potwierdzają one również niezbędność ingerencji w prawo własności skarżącego poprzez wywłaszczenie działek nr [...] i nr [...], które zgodnie z przedstawionym przez inwestora rozwiązaniem zostały przeznaczone pod realizowaną drogę". Z tych też względów na uwzględnienie nie zasługiwała podstawa kasacyjna, w której zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Poczynione powyżej rozważania oznaczają, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.