II SA/Wr 460/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 roku sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z/s w T. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 sierpnia 2021 r., Nr NRŚ-OR.7536.23.2020.ASi w przedmiocie orzeczenia o czasowym zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 24 VIII 2021 r. (nr NRŚ-OR.7536.23.2020.ASi) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania A. D., uchylił decyzję Starosty Wałbrzyskiego (dalej jako "starosta") z 1 VII 2020 r. (Nr ZAB.6853.7.2018-20) zobowiązującą A. D. do udostępnienia na rzecz P. z/s w T. nieruchomości położonej w B., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb Nr [...] S., na okres 3 dni roboczych, w celu wykonania czynności związanych z zabezpieczeniem odsłoniętego na odcinku ok. 7 m gazociągu DN500 oraz dojazdu do miejsca wykonywania prac. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, wojewoda stwierdził podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na: nieustalenie przez starostę podstawy prawnej wydania decyzji, braki w zgromadzonym przez starostę materiale dowodowym, a także naruszenie przepisów postępowania. W ocenie wojewody starosta, pomimo ciążącego na nim obowiązku zaniechał ustalenia podstawy prawnej decyzji podczas, gdy mógł on wystąpić do inwestora z wezwaniem do jednoznacznego określenia podstawy prawnej żądania. Wojewoda zauważył bowiem, że pomimo pierwotnego wskazania przez P. sp. z o.o. z/s w T. jako podstawy prawnej żądania art. 124b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – dalej "ugn", to istotnym w sprawie było jej następcze zmodyfikowanie przez spółkę poprzez alternatywne wskazanie jako podstawy prawnej art. 124 ust. 1 i 2 ugn oraz art. 126 ust. 1 w zw. z art. 10 i art. 124b ugn. Zdaniem wojewody ze względu na fakt, że sprawa wszczęta została przed 1 I 2019 r. (data wszczęcia postępowania 24 VII 2018 r.) to w efekcie, biorąc pod uwagę art. 11 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 XI 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2348), starosta bezprawnie nadał decyzji pierwszoinstancyjnej rygor natychmiastowej wykonalności. Niezależnie od tego wojewoda stwierdził także inne mankamenty postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez starostę. Starosta bowiem nie pozyskał wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dla działki nr [...]. Starosta nie zweryfikował, czy M. A., który występował w imieniu P. sp. z o.o. z/s w T. w pertraktacjach z A. D. w przedmiocie udostępnienia działki nr [...] był należycie umocowany. Wojewoda zwrócił także uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wadliwym było wezwanie przez starostę do usunięcia braków formalnych wniosku spółki w trybie art. 64 § 2 kpa, który nie znajdował zastosowania w okolicznościach sprawy. W końcowej części uzasadnienia wojewoda wskazał także, że starosta orzekł niezgodnie z żądaniem, gdyż określony w decyzji pierwszoinstancyjnej okres udostępnienia nieruchomości wynosił 3 dni robocze, podczas gdy spółka wnosiła o 3 dni bez dokładnego określenia, czy chodzi o dni robocze. Ponadto w zakresie nałożonych obowiązków wojewoda stwierdził, że określone w pkt 5 sentencji decyzji starosty zostały nałożone bezprawnie, gdyż nie wynikały z treści art. 124b ugn. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o.o. z/s w T. (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach sprzeciwu wskazano na wadliwość decyzji odwoławczej i zastosowanie art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy wojewoda mógł wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości w ramach decyzji odwoławczej merytorycznej. Zdaniem skarżącej wojewoda mógł uzupełnić materiał dowodowy w sprawie korzystając z kompetencji określonej w art. 136 kpa. Skarżąca zwrócił również uwagę, że wskazane przez wojewodę naruszenie art. 64 § 2 kpa nie przekłada się w żaden sposób na treść decyzji i tym samym nie wymaga wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. W ocenie skarżącej również w zakresie wskazanego przez wojewodę błędu mającego polegać na nadaniu przez starostę rygoru natychmiastowej wykonalności można było wyeliminować w drodze wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na sprzeciw wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "ppsa", Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 kpa (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Przepis z art. 136 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postepowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 kpa). Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie oznacza więc, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności, ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa). W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W orzecznictwie zasadnie zalicza się do takich przypadków, w szczególności: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym (np. wyrok NSA z 23 IX 2010 r., I OSK 1566/09, publ. CBOSA), całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. wyrok NSA z 2 XII 2015 r., II OSK 199/15, publ. CBOSA), czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z 27 X 2017 r., II OSK 341/16, publ. CBOSA), jakkolwiek w tym ostatnim przypadku należy pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w art. 136 § 2-4 kpa. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że żadna z wymienionych przez wojewodę okoliczności nie dawała wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do kwestii nieustalenia przez starostę podstawy prawnej żądania skarżącej to stwierdzić należy, że decyzja starosty bezsprzecznie wydana została na podstawie art. 124b ust. 1 ugn, zaś skarżąca zastosowanej podstawy prawnej w ogóle nie kwestionowała. Trudno w takich okolicznościach uznać, że zastosowana podstawa prawna jest niezgodna z żądaniem skarżącej. Wprawdzie w piśmie z dnia 8 XI 2018 r. skarżąca dokonała modyfikacji pierwotnego wniosku, poprzez wniesienie dodatkowo o wydanie na zasadzie art. 124b ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 124 ust. 1a ugn decyzji nakazującej niezwłoczne udostępnienie nieruchomości (po uprzednim wydaniu decyzji z art. 124b ust. 1 i 2 ugn nakazującej udostępnienie nieruchomości), "ewentualnie" na podstawie art. 126 ust. 1 w zw. z art. 126 ust. 10 i art. 124b ugn o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości na okres 3 dni z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgłoszony jednak w piśmie z dnia 8 XI 2018 r. wniosek skarżącej był jak zaznaczono wyżej wnioskiem "ewentualnym" wobec żądania pierwotnego, na podstawie którego orzekł starosta. Wniosek ewentualny aktualizuje się zaś jedynie w przypadku, gdy organ nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia wniosku głównego. Skoro jednak starosta stwierdził podstawy do uwzględnienia żądania głównego, wydając decyzję z art. 124b ust. 1 i 2 ugn, to nie miał obowiązku przeprowadzania dodatkowych wyjaśnień i ustaleń w przedmiocie zastosowania art. 126 ugn. Co do kwestii wadliwego nadania przez starostę swojej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podkreślenia wymaga, że wojewoda jako organ odwoławczy ma możliwość dokonania korekty rozstrzygnięcia na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. To samo dotyczy kwestii obowiązków nałożonych na skarżącą czy okresu, na jaki zajęta ma być nieruchomość. Dodatkowo z decyzji odwoławczej wynika, że wojewoda dostrzegał potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez pozyskanie wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dla działki nr [...]. W ocenie Sądu uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy bez ryzyka naruszenia zasady dwuinstancyjności. Natomiast w odniesieniu do uchybienia w postaci nieprzeprowadzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym weryfikacji umocowania M. A. do prowadzenia rokowań z A. D. w imieniu skarżącej to wskazać należy na pewną niekonsekwencję decyzji odwoławczej w tym zakresie. Z jednej strony bowiem wytyka ona braki postępowania dowodowego w powyższym zakresie a zarazem stwierdza, że w ramach prowadzonego postępowania inwestorka nie miała obowiązku przedstawiania dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ugn. Wynika więc z tego, że okoliczność ta w ogóle nie miała znaczenia w sprawie. Nie dawały również podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa zastrzeżenia wojewody w kwestii bezpodstawności wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku oraz zastosowania przez starostę art. 64 § 2 kpa, gdyż tego rodzaju uchybienia w toku postępowania przed organem I instancji pozostawały bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę wyrażone wyżej oceny i mając na względzie kompetencję określoną w art. 136 i art. 138 § 1 kpa. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów w łącznej kwocie 597 zł, tj.: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).