II GSK 1369/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 951/14 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 951/14, oddalił skargę S. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] lutego 2013 r. w W. przy ul. T. funkcjonariusze Policji poddali kontroli drogowej pojazd marki Opel o nr rej. [...], którym kierował S. H. W trakcie kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "[...]", a na bokach pojazdu znajdował się numer "[...]" oraz napis "[...]". Ponadto ustalono, że strona jest przedsiębiorcą i posiada licencję Burmistrza G. na wykonywanie transportu drogowego taksówką (udzieloną na ww. pojazd) na obszarze Gminy G. Organ wskazał, że z notatki urzędowej funkcjonariusza Policji oraz z oświadczenia pasażerki korzystającej z usług wynika, że kurs został zamówiony telefonicznie pod nr [...] i rozpoczął się na ul. Ł. w W., a następnie udano się na ul. M. i ponownie na ul. Ł. Pasażerka rozliczyła się z kierowcą, płacąc gotówką około 44 zł. Zdaniem organu, przedstawione okoliczności świadczą o wykonywaniu transportu drogowego taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.), nałożył na S. H. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. H., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie – o zmianę decyzji i odstąpienie od wymierzania kary pieniężnej. Strona uznała decyzję za krzywdzącą i niewłaściwą z punktu widzenia prawa. Zdaniem przedsiębiorcy, w jego sytuacji zaistniała podstawa do zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d., dopuszczającego wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zaznaczył, że realizował przewóz z innego obszaru zlecony telefonicznie, co wyczerpuje dyspozycję tego przepisu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu kontroli strona nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób w Mieście [...] W., w którym faktycznie wykonywała przewóz. Art. 6 ust. 5 u.t.d. pozwalałby w rozpoznawanej sprawie jedynie na wykonywanie przewozu z G. do W., a następnie na podjęcie nowego zlecenia z W. do G., ewentualnie – na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w W., celem realizacji przewozu z W. do G. Strona wykonywała jednak zlecenie na terenie W., wobec czego naruszono przepisy, bowiem brak jest dowodów potwierdzających, iż strona starała się o uzyskanie licencji na obszar, po którym faktycznie wykonywała przewóz w dniu kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. H. zarzucił błędną interpretację art. 6 u.t.d. Zdaniem skarżącego, wydane w sprawie decyzje wyrządzają mu szkodę, toteż z uwagi na treść art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej domaga się ich zweryfikowania. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji, wstrzymanie ich wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Wskazując na treść art. 6 ust. 1 i 4 u.t.d. Sąd podniósł, iż licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką, ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, czyli sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi wówczas do wykonywania transportu bez wymaganej licencji. WSA przywołał treść art. 6 ust. 5 u.t.d., określającego wyjątek od zasady wykonywania przewozu na obszarze określonym w licencji i podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie kurs musiałby co najmniej zaczynać się lub kończyć w Gminie G. Skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do realizowania przewozów pasażerów na terenie W., czyli takich, gdy początek i koniec kursu następuje na terenie W. W ocenie Sądu, w świetle art. 6 ust. 5 u.t.d. bez znaczenia jest okoliczność, że otrzymane przez skarżącego telefonicznie zlecenie pochodziło od pasażerki z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji, gdyż w efekcie, realizując ten przewóz na trasie znajdującej się w całości w W., strona wykonywała przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Fakt, że skarżący w celu realizacji zlecenia jechał z G. do W., nie daje podstaw do stosowania art. 6 ust. 5 u.t.d., ponieważ początek i koniec przewozu nastąpiły na terenie W. Dojazd z G. do W. nie ma zatem znaczenia prawnego, bowiem jedynie na terenie W. realizowany był przewóz, który wobec braku licencji na jego wykonywanie na tym obszarze należy uznać za przewóz niedozwolony. Sąd I instancji stwierdził, że wydane decyzje są prawidłowe. Zarzuty skargi uznano za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. H. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 6 ust. 5 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru, co miało istotny wpływ na treść wyroku; 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 usatwy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i zaakceptowanie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej zawarto w jej uzasadnieniu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Strona skarżąca kasacyjnie stawia zatem oba rodzaje zarzutów z art. 174 p.p.s.a., jednak czyni to w ten sposób, że Sąd II instancji może odnieść się do nich łącznie. Możliwość taka wynika z tego, że zarzut kasacyjny podnosząc naruszenie przepisów procesowych wskazuje na niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z tym nieuwzględnienie skargi S. H., w sytuacji gdy były podstawy do takiego orzekania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie powinien uwzględnić skargę kasacyjną, gdyż organ administracji wadliwie zastosował prawo materialne ze względu na wady postępowania wyjaśniającego, a to skutkowało dokonaniem błędnej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. Organ bezprawnie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie wypełniał dyspozycji tego przepisu na podstawie ustaleń faktycznych, które powinny prowadzić do odmiennej oceny prawnej ustalonej okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, a więc faktu wykonywania przez niego przewozu pasażera na obszarze miasta W. Równocześnie skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, którego istota sprowadza się do wadliwej wykładni i zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d., gdyż to potencjalny klient jest uprawniony do wyboru złożenia zamówienia i wyboru korporacji, a art. 6 ust. 5 u.t.d. umożliwia – zdaniem kasatora - wykonywanie przewozu taksówką także poza obszar określony w licencji w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Skutkiem takiego rozumienia treści art. 6 ust. 5 u.t.d. powinno być zwolnienie skarżącego kasacyjnie z odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę, tym samym naruszył przepisy prawa, co w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przy tak zbudowanych zarzutach, kwestią istotną dla oceny skarżonego wyroku jest ustalenie treści art. 6 ust. 5 u.t.d. Przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym określa, że dopuszczalnym jest wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Niesprzecznym wobec treści powołanej regulacji jest, że przewidziano wyjątek od zasady, określonej w art. 6 ust. 4 u.t.d., wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym licencją, jednakże wyjątek ten dotyczył wyłącznie sytuacji w nim opisanych. Dopuszczalne jest wykonywanie transportu poza obszar, którego dotyczy licencja taksówkowa, jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją. Odstępstwo to nie daje jednak jakiejkolwiek możliwości wykonywania transportu, świadczenia usług, poza obszarem określonym licencji. Nie jest zatem, w świetle przywołanego przepisu, dopuszczalne rozpoczęcie przewozu taksówką w ramach świadczenia usługi transportowej na obszarze innym niż przewidzianym w posiadanej przez przewoźnika licencji oraz zakończenie takiego przewozu również poza obszarem licencji. Inaczej mówiąc skoro stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji, a takiej licencji na podstawie art. 6 ust. 4 tej ustawy udziela się w zakresie przewozu taksówką na określony pojazd i obszar (m.in. gminy), to licencja skarżącego jednoznacznie określa obszar wykonywania transportu. Jedyną modyfikacją tak określonych zasad jest art. 6 ust. 5 u.t.d., przy czym z jego treści nie mogą i nie wynikają wnioski prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Ostatnie zdanie cytowanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może pojechać z pasażerem z terenu Gminy G. do W. i np. kończąc w W. kurs z tym pasażerem przyjmować następne zlecenia na przewozy po W., gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu. Zauważyć przy tym należy, że faktycznie art. 6 ust. 5 u.t.d. wprost nie wyłącza prawa potencjalnego pasażera do próby "zamówienia" przewozu obejmującego w całości obszar inny niż ten na który objęty został licencją przewoźnika. Rzeczą przewoźnika w takiej sytuacji jest podjęcie odpowiedniej decyzji co do przewozu, która nie będzie sprzeczna z obowiązkami przewozu wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym (zob. też wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. akt II GSK 863/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe ograniczenia przewoźnik otrzymując zlecenie spoza obszaru objętego posiadaną licencją powinien przede wszystkim dowiedzieć się od pasażera dokąd chce on zostać przewieziony, czy z miejsca zamówienia kursu na obszar objęty licencją przewoźnika, w takim przypadku przewóz może być wykonany, czy ma to być kurs po obszarze nieobjętym licencją przewoźnika i wówczas zlecenie nie może być przyjęte. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie NSA przedsiębiorca nie może osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Zatem nawet tzw. wina nieumyślna niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, wyrok NSA 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2703/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na której udzielono licencji (zob. wyrok NSA z dnia 17.03.2015 r., II GSK 1156/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania, co do interpretacji regulacji z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, za niezasadny również uznać należy zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej akcentując literalną wykładnię tego przepisu i koncentrując się w szczególności na użytym w nim sformułowaniu "poza ten obszar" i "poza obszarem określonym w tej licencji", zdaje się nie dostrzegać kontekstu w jakim zostały one użyte, a tym samym jakie jest ich znaczenie w aspekcie całej treści przepisu i wynikających z niego ram dopuszczalnego zachowania przewoźnika wykonującego przewozy na podstawie udzielonej mu licencji. Jak już bowiem wskazano, zasadą generalną przewozów osób taksówką jest jego wykonywanie na obszarze objętym licencją. Już sama treść art. 6 ust. 5 u.t.d. w sposób jasny wskazuje na tą zasadę – dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego licencją poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Określony w ust. 5 art. 6 u.t.d., wyjątek dopuszcza wyłącznie możliwość wykonania przewozu na innym obszarze niż określony w licencji, w formie ograniczonej – częściowej z uwagi na ewentualny cel podróży pasażera. Przejawia się ona koniecznością rozpoczęcia lub zakończenia przewozu na obszarze objętym licencją jeśli, odpowiednio, przewóz ma się zakończyć lub rozpocząć na obszarze innymi niż przewidziany w licencji przewoźnika. Autor skargi kasacyjnej zupełnie pomija tą zależność, która warunkuje możliwość wykonania przewozu z lub na obszar inny niż określony w licencji. W konsekwencji, nie znajduje oparcia w treści art. 6 ust. 5 ustawy, stanowisko autora skargi kasacyjnej, że przepis ten umożliwia wykonywanie przewozu taksówką także poza obszar określony w licencji w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego okazały się bezzasadne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na trudną sytuację materialną strony skarżącej.