II SA/Go 675/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., znak: [...]. w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku i umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił H.K. przyjęcia wniosku z [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu do ZUS 21 sierpnia 2021 r.) i umorzył postępowanie o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa o COVID-19). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w piśmie z [...] stycznia 2021 r. strona poinformowała, iż wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień, maj 2020 r. złożony został 21 kwietnia 2020 r. do urny w ZUS. Organ podał, iż przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i stwierdzono, iż wniosek taki nie wpłynął do ZUS. Następnie organ wskazał na treść art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż strona nie dopełniła wymogów formalnych i nie złożyła wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień, maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r. Organ wyjaśnił, iż termin na złożenie wniosku jest terminem ustawowym i nieprzekraczalnym i złożenie wniosku po tym terminie powoduje, że strona traci możliwość skutecznego złożenia wniosku po jego upływie. Jednocześnie organ uznał, iż niedotrzymanie terminu złożenia wniosku skutkuje bezprzedmiotowością postępowania prowadząc do umorzenia postępowania. H.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż wniosek o zwolnienie złożony został w administracyjnym terminie oraz że do pisma z [...] stycznia 2021 r. załączył kopię tego wniosku z datą [...] kwietnia 2020 r., narzuconą przez system i zapewnił, iż w/w wniosek złożył do urny w ZUS. W dalszej części wniosku strona zwróciła uwagę na trudną sytuację w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, która wywołana jest pandemią. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]. ZUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID-19 utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS podał, iż po dokonaniu analizy sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, iż wniosek strony nie wpłynął do organu 21 kwietnia 2020 r. Jednocześnie ZUS dodał, iż do 30 czerwca 2020 r. do organu nie wpłynął żaden wniosek strony o zwolnienie w zakresie opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Organ uznał, iż oświadczenie strony o wrzuceniu wniosku do urny nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym złożenie wniosku. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organowi naruszenie art. 31 zq ust. 1 ustawy o COVID-19 poprzez odmowę rozpatrzenia wniosku. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, iż organ powinien zebrać w sprawie materiał dowodowy według k.p.a., w tym przeprowadzić dowód z wyjaśnień strony. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca przyjęcia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. (wpływ do organu 28 stycznia 2021 r.) i umarzająca postępowania w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że powodem wydania zaskarżonej decyzjiu było ustalenie przez organ braku wpływu wniosku w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Skarżący twierdzi natomiast, że taki wniosek został wrzucony w dniu 21 kwietnia 2020 r. w Oddziale ZUS do tzw. urny. Przepis art. 31zp ust. 4 ustawy COVID-19 w pierwotnym brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 24 czerwca 2020 r. zakładał zaś, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek może być złożony w formie dokumentu papierowego albo elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez ZUS. Należy wskazać, że z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491), ZUS - jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej www.zus.pl - umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w następujących formach: - drogą elektroniczną - przez PUE ZUS, - drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), - w formie papierowej - za pośrednictwem poczty, a także - osobiście w placówce ZUS - do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Zważyć trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie został złożony przed wyznaczonym w ustawie terminem, tj. 30 czerwca 2020 r. Organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie dał wiary skarżącemu, że wniosek został wrzucony do urny przed siedzibą organu. Obciążając skarżącego obowiązkiem wykazania, że dokument złożył, organ nie wyjaśnił, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników strona miała w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn organ nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z § 1 art. 75 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W analizowanej sprawie organ nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił procedury składania wniosków do pojemników i sam nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącego np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości. Organ nie podał również, w jaki realny sposób skarżący mógłby wykazać, że faktycznie przed 30 czerwca 2020r. złożył wniosek do skrzynki na dokumenty usytuowanej w Oddziale ZUS. Wskazać trzeba, że nawet jeżeli organ nie był w stanie ustalić, czy strona w kwietniu 2020 r. złożyła przedmiotowy wniosek, powinien był na mocy art. 86 k.p.a. przesłuchać stronę na tę okoliczność. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. ZUS nie wyjaśnił zaś dlaczego nie skorzystał z tego rodzaju dowodu. Ponadto organ nie odniósł się do wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności załączenia do pisma z [...] stycznia 2021 r. kserokopii wniosku z wpisaną na nim datą [...] kwietnia 2020 r. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) ZUS powinien był wyjaśnić, czy w Oddziale ZUS, gdzie hipotetycznie skarżący złożył wniosek, istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2021 r., III SA/Po 745/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2021 r., II SA/Go 473/21, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zdaniem Sądu dokonane przez organ ustalenia ograniczające się do wymiany bardzo krótkiej korespondencji (maili) między pracownikami organu, wskazującej na brak zarejestrowania wniosku skarżącego w ewidencji oraz złożenia do archiwum zakładowego, uznać należy za niewystarczające z punktu widzenia ciążącego na organie obowiązku, o którym mowa w cyt. art. 7, 77 § 1 k.p.a. Zważywszy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie złożenia bądź niezłożenia przedmiotowego wniosku dotyczy okresu kwietnia 2020 r., w którym funkcjonowanie organów, w tym przyjmowanie wniosków o zwolnienie w związku ze stanem epidemii było utrudnione, a jedną z dopuszczalnych form było składanie dokumentów do specjalnego pojemnika przygotowanego przez organ, należało mieć na uwadze, że wnioskodawca ma utrudniony sposób wykazania, iż wniosek doręczył w określonej dacie. W ocenie Sądu, wobec tego, że skarżący wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miał możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez niego wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niego konsekwencje procesowe (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., I SA/Rz 459/21, CBOSA). Tym bardziej postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia złożenia danego dokumentu winno być przeprowadzone przez ZUS szczególnie wnikliwie, w sposób budzący zaufanie obywatela do organu. Z powyższych względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez ZUS przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. Wskazać również trzeba, iż Sąd stwierdziwszy naruszenie przez organ przepisów postępowania nie przesądza, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy domniemywać, że skarżący złożył w kwietniu 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. Sąd wskazuje jedynie, że zagadnienie to wymaga rzetelnego, na ile jest to możliwe, zbadania i wyjaśnienia.