II SA/Rz 1157/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną w sprawie odmowy przyznania A.P. (dalej: skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 26 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności babcią D.P., ur. [...] r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazując fakt, że obowiązek alimentacyjny jaki ciąży na skarżącej względem babci jest wyprzedzany przez obowiązek alimentacyjny syna wymagającej opieki D.P., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność D.P. Skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją. W odwołaniu podniosła, że babcia od 2007 r. posiada znaczny stopnień niepełnosprawności, jest osobą niedowidzącą, z demencją oraz innymi schorzeniami. Skarżąca podkreśliła, że jest jedyną osobą mogącą zaopiekować się babcią. Jedyny syn D.P. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jest na rencie inwalidzkiej od 1995 r., a jego sytuacja finansowa nie pozwala na zapewnienie odpłatnej opieki dla matki. Skarżąca zaznaczyła również, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz prawidłowo rozstrzygnął przedmiotową sprawę, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. SKO wyjaśniło, że organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek powyższego wyroku mają obowiązek orzekać na podstawie przepisów u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. W pozostałym zakresie SKO podzieliło stanowisko organu I instancji i powołując się na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazało, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną z wymagającą opieki w dalszej kolejności (np. przez wnuczka), możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji, tj. gdy osoby takiej w ogóle nie ma lub gdy taka osoba nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą potrzebującą, co wynika z treści art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359). Kolegium podkreśliło, że ojciec skarżącej Z.P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie, z przyczyn zdrowotnych, a tym samym obiektywnych, wykluczałoby możliwość sprawowania opieki nad matką. SKO zwróciło również uwagę, że dotychczas posiadane przez wyżej wymienionego orzeczenie lekarskie z dnia 28 maja 2018 r. zostało wydane do dnia 31 maja 2021 r. i obecnie jest już nieaktualne. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że nawet gdyby było ono nadal ważne, względnie gdyby strona legitymowała się na czas orzekania innym orzeczeniem lekarskim o zaliczeniu do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, to stan ten nie potwierdza faktu, iż stan zdrowia tej osoby uniemożliwia jej pełnienia obowiązku alimentacji względem matki. Powyższego nie może konwalidować zaświadczenie lekarskie lekarza podstawowej opieki zdrowotnej z dnia 20 kwietnia 2021 r. W ocenie Kolegium, stan zdrowia D.P. jak i jej syna, nie wyklucza możliwości pomocy osobistej, gdyż koncentruje się ona w zasadzie na nadzorze i doraźnej pomocy, którą może wykonywać ojciec skarżącej mimo istniejących schorzeń. Organ odwoławczy zaznaczył również, że nie ma przeszkód, aby ojciec skarżącej uzyskał stosowne orzeczenie lekarskie wskazujące na stan zdrowia, zaś w przypadku uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaistnieją nowe okoliczności w sprawie, skutkujące możliwością ubiegania się ponownie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z racji opieki nad D.P. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy przyznania wnioskowanego świadczenia i zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Podniosła, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca, a kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji nie może samo w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania, kto tak naprawdę opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżąca wskazała również, że jej ojciec mieszka kilkanaście kilometrów od miejsca zamieszkania babci, pozostaje w związku małżeńskim i ma na utrzymaniu rodzinę, pracuje oraz ze względu na stan zdrowia posiada orzeczenie o niepełnosprawności, co znacznie utrudnia sprawowanie faktycznej opieki nad wiekową, niepełnosprawną matką, jaką nakłada na niego obowiązek alimentacyjny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. 23 Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się wnuczka wymagającej opieki. Nie jest kwestionowane, że wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że skarżąca w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje się zatrudnienia. W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował w tym zakresie stanowisko organu I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Organ II instancji stwierdził natomiast istnienie drugiej negatywnej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie fakt, że obowiązek skarżącej sprawowania opieki nad babcią wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna – ojca skarżącej, który jak ustaliły organy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo innym orzeczeniem równoznacznym. Jednocześnie Kolegium uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych nakazujące badać, czy pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego względem osoby uprawnionej w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego, osoba ta jest w stanie tą opiekę sprawować, wskazało, że w niniejszej sprawie syn wymagającej opieki, a ojciec skarżącej, daje gwarancje należytego jej sprawowania. Do takich wniosków organ doszedł porównując wiek ojca skarżącej tj. 64 lata, stwierdzone schorzenia oraz zakres czynności, które w ramach opieki są wykonywane. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że wnuczka skarżącej w ramach czynności opiekuńczych dba o higienę osobistą babci, przygotowuje posiłki, pilnuje systematycznej lekoterapii, robi zakupy, sprząta, umawia wizyty lekarskie oraz załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że umiarkowany stopień niepełnosprawności syna nie stoi na przeszkodzie sprawowania opieki nad matką, która co podkreślił nie jest osobą leżącą. Sąd takiej pewności nie ma. Nie można pominąć faktu, że osoba wymagająca opieki ma 91 lat. Wprawdzie stwierdzone względem niej schorzenia: pulmunologiczne, okulistyczne, zaniki pamięci nie wskazują na całkowitą niedołężność, to jednak nie wykluczają wniosków o potrzebie całodobowej opieki. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organy do tego uprawnione stwierdziły względem niej znaczny stopień niepełnosprawności. Stwierdzony stopień niepełnosprawności w połączeniu z wiekiem tej osoby wskazuje na konieczność stałego świadczenia pomocy, zwłaszcza, że jak ustalono osoba ta ma zaniki pamięci co rodzi duże ryzyko o jej bezpieczeństwo, na wypadek pozostawienia jej samej sobie. Na tle sprawy powstaje zatem pytanie czy zobowiązany w pierwszej kolejności syn, ojciec skarżącej jest w stanie tą opiekę we wskazanym zakresie realnie wykonywać. Ojciec skarżącej ma 64 lata. Na czas do dnia 28 maja 2018 r. wydano w stosunku do niego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym stwierdzono u badanego istotne obniżenie zdolności do wykonywania pracy powodujące, że jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronione, a także stwierdzono naruszenie sprawności organizmu wymagające okresowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Ponadto w aktach znajduje się zaświadczenie lekarskie o niemożliwości sprawowania opieki pielęgnacyjnej nad drugą osobą. Do tych okoliczności organ się nie odniósł. W świetle powyższego stwierdzenie przez organ, że ojciec skarżącej, jest w stanie zapewnić realną opiekę matce, bez ustalenia stanu zdrowia w aspekcie pomocy drugiej osobie, jest mało wiarygodne. Organ pomimo zaakceptowania stanowiska sądów odnośnie potrzeby ustalania realnej możliwości wykonywania opieki nie wyjaśnił tego. Nie wyjaśniono aktualnego stanu zdrowia ojca skarżącej pomimo tego, że organ wskazał, że wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności straciło ważność, a znajdujące się w aktach zaświadczenie lekarskie przeczyło temu by mógł tą opiekę sprawować. W świetle powyższego organ przed wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności powinien był wyjaśnić czy stan zdrowia ojca uprawnionego w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego, faktycznie pozwala na sprawowanie tej opieki. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Postępowanie było wolne od opłat.