II SA/Wa 1959/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - UZASADNIENIE Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...] ", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z [...] maja 2019 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem (przesłanym pocztą elektroniczną) z [...] marca 2019 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) wskazanie ile, kiedy i jakich sprostowań decyzji AWZ dokonał [...] z upoważnienia starostów: [...] i [...] , 2) wskazanie ile, kiedy i jakim decyzjom AWZ [...] nadał klauzulę ostateczności z upoważnienia [...] i [...] , 3) przesłanie kopii upoważnienia starosty [...] i [...] dla [...] do wykonywania w imieniu starosty ww. czynności. Jednocześnie skarżący nie wyraził zgody na kierowanie do niego korespondencji drogą elektroniczną. Odnośnie pkt 3 wniosku Starosta udzielił skarżącemu żądanej informacji, przesyłając kserokopie upoważnień nr [...] .2015 z [...] marca 2015 r. oraz nr [...] .2017 z [...] maja 2017 r., udzielonych przez Starostę Powiatu [...] - [...] [...] jako Naczelnikowi Wydziału Ewidencji i Budynków, a następnie Naczelnikowi Wydziału Geodezji w Starostwie Powiatu [...] . Natomiast w zakresie pkt 1 i pkt 2 wniosku organ I instancji wezwał skarżącego (pismem z 2 kwietnia 2019 r.) do wskazania szczególnie ważnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej objętej w pkt 1 i 2, ponieważ w ocenie Starosty informacja, której żąda skarżący, ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."). Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że udzielenie informacji objętej pkt 1 i 2 wniosku wymaga uprzedniej analizy posiadanej dokumentacji oraz dokonania stosownych obliczeń i zestawień, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Starosta nie prowadzi rejestrów, na podstawie których mógłby wprost udzielić odpowiedzi skarżącemu, dlatego należałoby stworzyć osobne i dodatkowe zestawienie, które zawierałoby tylko te informacje, których dotyczy wniosek. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. skarżący zakwestionował twierdzenie organu I instancji, że żądane przez niego informacje stanowiły informację przetworzoną. Zdaniem skarżącego, informacje ujęte w pkt 1 i 2 mają charakter informacji prostej i powinny być niezwłocznie przez organ udostępnione. Decyzje, o których mowa w pkt 1 i 2 wniosku, "są przez organ od lat przetwarzane i przechowywane w postaci elektronicznej", a więc są dostępne "od ręki". Uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ Starosta nie ma uprawnień do dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z decyzjami AWZ, przez co narusza własne kompetencje. Dlatego takie decyzje administracyjne powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, otwierając drogę pokrzywdzonym do dochodzenia stosownych odszkodowań. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] , na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., Starosta odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej, o której mowa w pkt 1 i 2 wniosku z [...] marca 2019 r., tj. w zakresie wskazania: 1) ile, kiedy i jakich sprostowań decyzji AWZ dokonał [...] z upoważnienia starostów; [...] i [...] oraz 2) ile, kiedy i jakim decyzjom AWZ [...] nadał klauzulę ostateczności z upoważnienia [...] i [...] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że udzielenie powyższej informacji wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń i zestawień oraz przekształcenia ich w inny dokument, którego w zasobach urzędu Starosty aktualnie nie ma. Ponadto skarżący nie wskazał szczególnie ważnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie mu wnioskowanych danych. W piśmie z 11 kwietnia 2019 r. skarżący nie określił w jaki sposób żądane informacje miałyby wpłynąć na realizację interesu publicznego. W ocenie Starosty, skarżący powołuje się na domysły i przypuszczenia, niepoparte żadnym dokumentem czy też przepisem prawa, który zabraniałby organowi I instancji wykonywania tych czynności. W odwołaniu od ww. decyzji Starosty skarżący podniósł: błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji gdy przedmiotem wniosku była informacja prosta znajdująca się w posiadania organu; naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewskazanie jaką informacją źródłową organ dysponuje i jakie ewentualnie konkretnie działania musiałby podjąć dla zaspokojenia przedmiotu wniosku oraz z jakim konkretnie rzekomym zaangażowaniem środków osobowych i finansowych przekraczających rutynowe działania organu byłoby to związane; błędne uznanie, że ujawnienie i upublicznienie przestępczej działalności organu samorządowego, sankcjonowanej karnie, nie ma znaczenia dla realizacji interesu publicznego w postaci realnego wpływu na funkcjonowanie instytucji państwa; celowe przewlekanie postępowania dla uniknięcia odpowiedzialności karnej oraz naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 § 3 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia decyzji polegającą nieodniesieniu się do zarzutów w zakresie braku kompetencji organu do dokonywania sprostowań decyzji AWZ i niewskazanie podstaw prawnych takiego działania. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, powołaną na wstępie decyzją organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy wskazał na brak wątpliwości co do tego, iż wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Dalej podkreślił, iż w piśmiennictwie prawniczym za informację "przetworzoną" uznano taką informację publiczną, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Niewątpliwie proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych" (por. E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej. Przegląd Sądowy Nr 7-8/ 2004, s. 157). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "informacji przetworzonej" nie jest rozumiane jednolicie. Organ II instancji stwierdził, że zazwyczaj za informację przetworzoną przyjmuje się taką informację, która uległa istotnej zmianie w stosunku do informacji pierwotnej. Przetworzenie informacji wiąże się zatem z pojawieniem nowych treści będących skutkiem dokonania analiz, zestawień, obliczeń, a więc zaangażowania intelektualnego. Tym samym, czynności organu polegające wyłącznie na wyszukaniu dokumentu oraz analizie jego treści nie mogą być rozumiane jako przetworzenie informacji, ale jako jej przekształcenie. Natomiast sporządzenie zestawienia danych, będące skutkiem analizy dokumentów należy uznać za informację przetworzoną. Pomimo wezwania przez organ I instancji, skarżący nie wykazał istnienia przesłanek szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Nie podał ich także na etapie postępowania odwoławczego, uznając, że jego żądanie dotyczy informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej. Powyższą decyzję SKO w W. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu odwoławczego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, jak również skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ rażące naruszenie prawa – art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadą niekompletności w postaci niewskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, 2/ nieodniesienie się do zarzutów odwołania, a w szczególności do wskazanych przepisów prawa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") -uzasadniających oczywistą bezprawność działań skarżonego organu, determinujących istnienie szczególnej istotności dla udzielenia wnioskowanej informacji, 3/ naruszenie prawa - art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wnioskowana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną, że jej udzielenie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i w konsekwencji błędne przyjęcie tego za podstawę wydania decyzji odmownej, 4/ nierozpatrzenie wnikliwe sprawy, brak znajomości przepisów prawa, brak zrozumienia orzecznictwa NSA, pominięcie faktów powszechnie znanych, naruszenie zasad logicznego rozumowania, celowe i świadome działanie w interesie skarżonego organu, 5/ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, w szczególności przed wydaniem skarżonych decyzji i w rezultacie brak możliwości wyjaśnienia obu organom przepisów ustawowych, których nie znają i ich nie rozumieją, ani prawomocnego orzecznictwa w tej kwestii oraz przedstawienia dodatkowych dowodów, 6/ naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zawarcia merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie rzekomego nieistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia wnioskowanej informacji, 7/ naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie precyzyjne stanu faktycznego (czy sprostowania decyzji AWZ były w ogóle dokonane i w jakiej ilości, czy decyzjom AWZ nadano w ogóle klauzule ostateczności), poprzez brak wskazania czy wskazane przez skarżącego przepisy prawa i przedstawiony dowód w postaci prawomocnego orzeczenia NSA zostały w ogóle wzięte pod uwagę oraz poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu kwalifikacji informacji publicznych, o udostępnienie których skarżący zwrócił się do Starosty w pkt 1 i 2 wniosku z [...] marca 2019 r., tj.: ile, kiedy i jakich sprostowań decyzji AWZ dokonał [...] z upoważnienia starostów: [...] i [...] oraz ile, kiedy i jakim decyzjom AWZ [...] nadał klauzulę ostateczności z upoważnienia [...] i [...] . Organy obu instancji uznały, że ww. informacje mają charakter tzw. informacji przetworzonych i odmówiły skarżącemu ich udostępnienia, akcentując, iż skarżący nie wykazał w jakim zakresie ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (vide wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ten sposób staje się nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (vide wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14 oraz z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez skarżącego informacji wiąże się z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (vide wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11). Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, wsparte zresztą orzecznictwem sądowym, że nie jest prawidłowe kwalifikowanie informacji publicznej, jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, iż jej przygotowywanie dla wnioskującego podmiotu wymaga odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich skopiowania oraz anonimizacji (a więc prostych czynności kancelaryjno-biurowych o charakterze technicznym), nawet jeżeli są to czynności czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. W takim przypadku mamy do czynienia z informacją prostą. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy przypomnieć, że Starosta podał, że nie dysponuje "gotowymi" informacjami w formie objętej wnioskiem, a ich sporządzenie wymaga przeprowadzenia "analiz, obliczeń i zestawień". Sąd nie ma podstaw do zakwestionowania tego oświadczenia. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku nie chodzi wyłącznie o odnalezienie dokumentów, ich skopiowanie i anonimizację. Z treści pkt 1 i 2 wniosku z [...] marca 2019 r. wynika, że skarżący domaga się opisania lub podania rodzaju i dat wszystkich tych sprostowań decyzji AWZ (akt własności ziemi), których dokonał [...] – Naczelnik Wydziału Ewidencji i Budynków, a następnie Naczelnik Wydziału Geodezji w urzędzie Starosty (działając z upoważnienia starostów [...] i [...] ). Chodzi tu zapewne o wykaz postanowień o sprostowaniu. Nadto skarżący zażądał zestawienia decyzji AWZ, którym ww. pracownik starostwa nadał klauzule ostateczności ze wskazaniem dat nadania tych klauzul. Realizacja powyższych żądań wymaga przeprowadzenia dokładnej analizy wszystkich decyzji AWZ będących w posiadaniu Starosty, a także postanowień dotyczących ich sprostowania. Takie działania niewątpliwie obejmują zaangażowanie intelektualne i kwalifikują się, zdaniem Sądu, jako przetworzenie informacji. Sąd aprobuje stanowisko organów orzekających w sprawie w kwestii niewykazania przez skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia mu żądanej informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), uznając je za prawidłowe. W tym zakresie skarżący wyrażał swoje przekonanie o bezprawnej ingerencji w treść decyzji AWZ (przez upoważnionego pracownika Starostwa – [...] ), która mogłaby stanowić podstawę do żądania odszkodowania. Zdaniem Sądu, takie podejrzenia - nieuprawdopodobnione żadnymi obiektywnymi okolicznościami - nie są wystarczające do przyjęcia, że działania skarżącego zmierzające do uzyskania tych informacji pozwolą mu na podjęcie określonych działań zmierzających do ewentualnej zmiany istniejącego stanu rzeczy. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego a więc interesu ogółu (określonej wspólnoty). NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14 wyjaśnił, iż każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet, że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest wykazanie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest dla interesu publicznego szczególnie istotne (vide wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13; oraz z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowana teza, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji przetworzonej mogą świadczyć pewne okoliczności dotyczące wnioskującego o udzielenie tej informacji. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, iż jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje mu realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publiczne po to, by ją móc udostępnić ogółowi (vide wyroki NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 oraz z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego; jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.