I OSK 627/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 817/20 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu skargi E.R. (dalej, jako: skarżąca) - uchyli zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz [...] (dalej: organ I instancji, organ) odmówił przyznania E.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką B.R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że B.R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga opieki i pomocy drugiej osoby. Opiekę tę zapewnia E.R. B.R. jest mężatką, a mąż K.R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest emerytem. Nadto, niepełnosprawność B.R. powstała po ukończeniu przez nią 18 lub 25 roku życia. Z tego względu w świetle art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. brak jest przesłanek do przyznania E.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz.111, dalej: u.ś.r.) - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Przytaczając treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., Kolegium wskazało, że B.R. jest mężatką, a mąż K.R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest emerytem. Okoliczność ta wyłącza prawo E.R. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fakt, iż (według twierdzeń E.R.) K.R. nie może sprawować opieki nad żoną nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez męża B.R. - K.R. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w świetle powyższego nie ma znaczenia w sprawie, iż E.R. nie zrezygnowała z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i wskazał, że jako oczywiste jawi się, że nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opieki, z powodu, której wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem ww. wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Treść pkt 2 sentencji wyroku TK w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W związku z powyższym data powstania niepełnosprawności u matki skarżącej nie mogła stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji nie podzielił jednak dokonanej przez organy orzekające literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a ojciec skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Sąd przychylił się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy I i II instancji zastosowały literalnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dokonując próby dekodowania istoty i celu świadczenia pielęgnacyjnego. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Zdaniem Sądu I instancji z poglądem odnoszącym się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej należy się w pełni zgodzić. Sąd podkreślił jednak, że odkodowanie z powołanego przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (dziecka). Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Reasumując Sąd podniósł, że pomimo, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względów obiektywnych (głównie zdrowotnych) nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, to aktywuje się rzeczony obowiązek innych osób - o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) - tj. krewnych w linii prostej (zstępnych przed wstępnymi) oraz rodzeństwa (po wstępnych), którzy zdołają go efektywnie wypełnić. W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., albowiem nie ustalono i nie dano stronie możliwości wykazania, czy faktycznie ojciec skarżącej jest w stanie opiekować się żoną. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyroku w całości, zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie wyłączenie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności jednoznacznej oceny, czy obiektywnie zachodzi, czy nie - brak zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny tej można dokonać, kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego); 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 80 K.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Spór w tej sprawie sprowadza się do oceny czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była zatem prawidłowość zastosowania przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Matka skarżącej B.R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga opieki i pomocy drugiej osoby. Opiekę tę zapewnia skarżąca E.R. B.R. jest mężatką, a mąż K.R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest emerytem. Z jego oświadczenia, znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że ma 65 lat, zaniki pamięci i bóle kręgosłupa, stąd nie jest w stanie sprawować opieki nad chorą żoną. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołany przepis (art. 17 ust. 5 u.ś.r.) wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (także dzieci). Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno jest w tej sytuacji nie zwrócić uwagi na pewien rygoryzm omawianego przepisu jednakże literalna jego wykładnia zgodna jest - wbrew twierdzeniem Sądu I instancji - z intencją ustawodawcy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że występują takie sytuacje, w których małżonek osoby wymagającej opieki także posiada orzeczenie o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności ale np. umiarkowanego bądź też w ogóle nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wraz z upływem czasu może dojść do wyraźnego pogorszenia stanu zdrowia takiej osoby w stosunku do stanu zdrowia jaki miał miejsce w dacie wydania orzeczenia. W tej sytuacji jednak owo pogorszenie stanu zdrowia i płynące z tego konsekwencje winny, zdaniem ustawodawcy, wynikać z orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, niewłaściwie Sąd I instancji dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a w konsekwencji wadliwie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając że zostały spełnione przesłanki określone w powyższych przepisach.