I SA/Wa 1584/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. P. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości wydaną w postępowaniu nadzorczym decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] września 1977 r., nr [...] Urząd Miejski w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Wojciecha M. P.. Nieruchomość ta odpowiada aktualnym działkom: nr [...] i [...] (uregulowanym w KW nr [...], których właścicielem jest Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w [...]) oraz nr [...] (uregulowanej w KW nr [...]), stanowiącej własność W. P. Pismem z [...] października 2009 r. W. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] września 1977 r. Decyzja ta uchylona została następnie decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarga na decyzję kasatoryjną Ministra została oddalona wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 520/15, zaś wywiedzioną od tego wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sad Administracyjny oddalił wyrokiem z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2518/15. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. orzekł w punkcie I o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] – Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] września 1977 r. w stosunku do obecnej działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] i w tym zakresie stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. W punkcie II natomiast, w stosunku do obecnych działek nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...], stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w [...] - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] września 1977 r. w całości. Od decyzji tej odwołanie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] maja 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że została ona wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawnomaterialnych oraz postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Minister uznał jednocześnie, że wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej Prezydent Miasta Poznania jest legitymowany do wniesienia odwołania. W tym kontekście zawracał uwagę, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji reprezentował on interesy Skarbu Państwa jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Dysponował zdolnością administracyjnoprawną oraz zdolnością do czynności w postępowaniu administracyjnym i był stroną zakwestionowanej decyzji z [...] lutego 2020 r. Podnosił również argument, że wnosząc odwołanie w imieniu Skarbu Państwa Prezydent [...] kwestionuje rozstrzygnięcie organu nadzorczego stwierdzające w części nieważność (ze skutkiem ex tunc) decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Rozstrzygnięcia tego rodzaju, w szczególności w sytuacji, gdy skutek wywłaszczenia (wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych) pozostaje w mocy, wiążą się zaś z koniecznością ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania. Odnosząc się zaś do przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej zwracał uwagę, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania organ wojewódzki winien dokonać oceny legalności decyzji z [...] września 1977 r. Organ wojewódzki uznając zaś, że decyzja wydana został z rażącym naruszeniem prawa, nie wskazał, jaki konkretny przepis ww. ustawy wywłaszczeniowej został naruszony. Minister zauważył przy tym, że inicjator postępowania nadzorczego wystąpił o ocenę legalności decyzji z v września 1977 r. w całości, tj. zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i przyznanego odszkodowania. Tymczasem Wojewoda uchybił obowiązkowi szczegółowego odniesienia się do kwestii weryfikacji wysokości przyznanego kwestionowaną decyzją odszkodowania, ograniczając się jedynie do oceny kwestionowanej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Sentencja oraz uzasadnianie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej nie pozwalają także w żaden sposób ustalić, czy kwestionowana decyzja została wydana również w zakresie odszkodowania przyznanego decyzją z [...] września 1977 r. Zwracał jednocześnie uwagę na błędną konstrukcję sentencji decyzji Wojewody, której sposób zredagowania może wprowadzać w błąd co do istoty ujętego w niej rozstrzygnięcia. Wywodził nadto, że organ wojewódzki nie podjął wszystkich czynności koniecznych do zebrania kompletnego materiału dowodowego, co w obliczu oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2017 r., który zobowiązał organ administracyjny do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ważności decyzji lokalizacyjnej obejmującej przedmiotową nieruchomość na dzień orzekania o wywłaszczeniu oraz stopnia skomplikowania sprawy i niejasności zeń wynikających było niezbędne. Nie przeprowadził on wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia mocy obowiązującej decyzji Urzędu Powiatowego w [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] września 1974 r., zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla wypoczynkowego w [...] i linii zasilającej [...]. Ograniczył się bowiem w tym zakresie jedynie do wystąpienia do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem w sprawie zbadania zaistnienia przesłanek wygaśnięcia bądź uchylenia decyzji Urzędu Powiatowego w [...] – Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] września 1974 r. W przedmiotowej sprawie natomiast decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył przedmiotowe postępowanie uznając je za bezzasadne, nie przesądzając faktu utraty mocy obowiązującej decyzji z [...] września 1974 r. To zaś doprowadziło organ wojewódzki do przedwczesnego uznania utraty jej ważności. Wobec czego zalecał by w celu dokładnego zbadania mocy obowiązującej tej decyzji organ I instancji wziął pod uwagę charakter i złożoność inwestycji, która mogła stanowić element większego przedsięwzięcia realizowanego nad J. K.. Winien więc on zatem zwrócić się do Archiwum Państwowego w [...] celem pozyskania akt całej inwestycji, w szczególności akt Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], w których mogły zachować się dokumenty świadczące o przedłużeniu ważności decyzji Urzędu Powiatowego w [...] – Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] września 1974 r. Minister zauważał jednocześnie, że organ wojewódzki nie wziął pod uwagę, iż ważność decyzji z [...] września 1974 r. mogła zostać przedłużona dokumentem, który nie zachował się w aktach sprawy. Wobec czego po uzupełnieniu materiału dowodowego Wojewoda [...] winien dokonać oceny, czy w związku ze znacznym upływem czasu od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, okoliczność niezachowania się w aktach sprawy ewentualnego dokumentu przedłużającego ważność decyzji z [...] września 1974 r. świadczy o rażącym naruszeniu prawa w toku wywłaszczenia nieruchomości. Sam natomiast stał na stanowisku, że brak wykazania w rozpoznawanej sprawie nieistnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] września 1974 r. oraz dokumentu przedłużającego jej ważność stanowi o braku możliwości uznania, że decyzja Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] września 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 28 w zw. z art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarb Państwa-Prezydent Miasta [...] ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu z [...] września 1977 r., pomimo konieczności wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postanowienia, o niedopuszczalności postępowania odwoławczego co do decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] września 1977 r.; 2. art. 127 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania poza jego zakresem i pomimo zaskarżenia decyzji jedynie w części rozstrzygnięcie co do jej całości pomimo uprawomocnienia się w części decyzji Wojewody [...]; 3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) poprzez przyjęcie, iż niezbędnym dla wyjaśnienia sprawy jest konieczność badania mocy obowiązującej decyzji Kierownika Urzędu Powiatowego w [...] z [...] września 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach sprzeciwu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny. Podstawą zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcia postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest w świetle powyższego przepisu dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione istotne ustalenia stanu faktycznego umożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Przy czym - co należy podkreślić - warunkiem koniecznym dla rozważenia przez organ odwoławczy możliwości zastosowania tego unormowania w konkretnej sprawie jest zainicjowanie przed nim w sposób skuteczny postępowania odwoławczego. To zaś następuje, gdy w ustawowym terminie, podmiot do tego legitymowany wniesie odwołanie. O tym zaś komu przysługuje legitymacja do wniesienia tego środka prawnego przesądza treść art. 127 § 1 k.p.a., stanowiąc, że "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Zatem tylko podmiot mający przymiot strony, może skutecznie doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym i wydania w nim decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., bądź art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie zaś odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację. W konsekwencji czego postępowania wywołane wniesionym przez ów podmiot odwołaniem powinno podlegać umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć przy tym należy, że o przymiocie strony postępowania administracyjnego, nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji (na co powołuje się m.in. Minister), mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Z tego też względu nawet fakt uznawania przez Wojewodę [...] Prezydenta Miasta [...] za stronę (bez dookreślania w czyim imieniu działał w sprawie, tj. jednostki samorządowej czy Skarbu Państwa), nie obligował organu odwoławczego do zaakceptowania tego stanowiska i merytorycznego rozpoznania wniesionego przez ów podmiot odwołania. Zwłaszcza, że jednym z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie - na co słusznie zwracał uwagę skarżący, odwołując się w tym kontekście do poglądów prezentowanych w judykaturze - czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty owego interesu prawnego należy natomiast upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...]września 1977 r. było wywłaszczenie na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości, stronami postępowania nadzorczego mającego za przedmiot taką decyzją są co do zasady podmioty mające taki status w postępowaniu zwykłym, tj. były właściciel nieruchomości (jego następcy prawni) i działający poprzez swoje statio fisci Skarb Państwa, z tym jednak zastrzeżeniem, że ten ostatni ma przymiot strony jedynie wówczas gdy nadal przynależy mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, którą na mocy kontrolowanej decyzji nabył. Wówczas bowiem podobnie jak aktualni właściciele tej nieruchomości, ma on interes prawny wywodzony z przepisów regulujących treść i zakres ochrony prawa własności do występowania w sprawie, gdyż na sferę przynależnych mu praw podmiotowych rzutować będą mogły konsekwencje wywołane wstecznym skutkiem prawnym decyzji stwierdzającej nieważność aktu wywłaszczeniowego. Tymczasem z niespornych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że żadna z części wywłaszczonej w 1977 r. położonej w [...] (obecnie w granicach miasta [...]) nieruchomości, oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], nie stanowi już własności Skarbu Państwa. Część tej nieruchomości, oznaczona obecnie jako działka nr [...], w następstwie wydanej przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] września 2017 r., nr [...], została bowiem w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65) zwrócona W. P., a jego prawo ujawniono w księdze wieczystej nr [...]. Pozostałe zaś wydzielone z niej działki, oznaczone odp. nr [...] i [...], stanowią własność Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...], której prawa również pozostają ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Podnoszony z kolei przez Ministra argument jakoby legitymacja wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej Prezydenta Miasta [...]do wniesienia odwołania miała wynikać z konieczności ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania po częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej (przywołana na str. 4 uzasadnienia decyzji) jest o tyle niezrozumiała, że w sytuacji gdy dochodzi do eliminacji ze skutkiem ex tunc aktu wywłaszczeniowego, zagadnienie odszkodowania za wywłaszczenie się dezaktualizuje. Z kolei ograniczenie rozstrzygnięcia nadzorczego do stwierdzenia, w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z naruszeniem prawa, wywołuje ten skutek, że decyzja ta w kształcie dotychczasowym nadal pozostaje w mocy. W mocy zatem pozostaje także ustalone nią odszkodowanie, a tym samym potrzeba jego ponownego ustalenia nie zachodzi. Rację ma zatem skarżący, że w okolicznościach niniejszej sprawy działający w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta [...], nie był legitymowany do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. W konsekwencji czego nie zachodziła prawna dopuszczalność wydania w postępowaniu wywołanym środkiem prawnym wniesionym przez ów podmiot decyzji mającej oparcie w art. 138 § 2 k.p.a. Podejmując zatem na tej podstawie kwestionowane sprzeciwem rozstrzygnięcie Minister naruszył ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który go do tego nie uprawniał. To zaś było wynikiem wadliwej weryfikacji przez Ministra legitymacji w sprawie podmiotu wnoszącego odwołanie. W konsekwencji czego zasadny jest także podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia skarżoną decyzją art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a., co prowadzić musi do jej uchylenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do konieczności podjęcia aktu o charakterze formalnym kończącego postępowanie w sprawie ową ocenę uwzględniającego.