IV SA/Wr 446/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , w składzie następującym: po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję T. sp. z o.o. we W. z dnia 21 czerwca 2022 r. nr RPM.051.8.3.2022.AZ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 maja 2022 r. nr RPM.051.8.2.2022.AZ; II. zasądza od T. sp. z o.o. we W. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. M. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 14 marca 2022 r. zwrócił się do T. sp. z o.o. we W. (dalej jako spółka lub podmiot zobowiązany) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie skanów bądź kserokopii następujących dokumentów: 1) umowy sponsoringu zawartej z klubem [...] oraz innych umów sponsoringowych, jeśli takie zostały zawarte; 2) wszystkich obowiązujących nadal umów najmu lokali usługowych znajdujących się w zarządzie spółki, zawartych z przedsiębiorcami, osobami fizycznymi, instytucjami i innymi podmiotami; 3) innych umów zawartych przez spółkę, które przynoszą jej dochód; 4) wszystkich umów zawartych z dostawcami mediów stałych (prąd, gaz, woda) dla inwestycji mieszczących się na osiedlu L. we W.; 5) faktur rozliczeniowych za prąd, gaz oraz wodę dla inwestycji mieszczących się na osiedlu L. we W., które były spółce wystawione w czasie obowiązywania umów, o których mowa w pkt 4. W dniu 20 maja 2022 r. spółka udostępniła skarżącemu informację określoną w pkt 1 wniosku, tj. umowę sponsoringu zawartą z klubem sportowym. W pozostałym zaś zakresie, obejmującym dane zawnioskowane w pkt 2-5, podmiot zobowiązany odmówił stronie udostępnienia informacji, wydając w tym przedmiocie – na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) – decyzję z dnia 20 maja 2022 r., nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia spółka wskazała, że przepisy konstytucyjne dopuszczają możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych. Konkretyzujący tę zasadę przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje zaś, że prawo do informacji publicznej winno respektować prywatność osób fizycznych oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Realizuje to tym samym postanowienia ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm., dalej u.z.n.k.), która przewiduje ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie, w jakim jej ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interesy indywidualnego przedsiębiorcy. Na tajemnicę tę składają się zaś nieujawnione do publicznej wiadomości informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Elementami tej ochrony są zatem nie tylko przesłanki materialne (wartość gospodarcza), jak i formalne (poufność), ale także fakt, że dane objęte tajemnicą nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Tajemnica przedsiębiorstwa, zdefiniowana w u.z.n.k., nie jest wprawdzie tożsama z tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednakże pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W okolicznościach niniejszej sprawy treść zawnioskowanych przez skarżącego umów oraz faktur nigdy wcześniej nie została podana do publicznej wiadomości. Spółka zaś dołożyła należytych starań formalnoprawnych i organizacyjnych, aby zapewnić należyty poziom ich ochrony przed dostępem osób nieuprawnionych. Zaistniały zatem wszelkie przesłanki do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany zauważył dalej, że wnioskodawca, wykonujący zawód adwokata, reprezentuje przeciwników procesowych spółki. Złożony wniosek może więc doprowadzić do uzyskania przez niego określonej wiedzy lub dowodów, które zostaną wykorzystane w procesie sądowym. Za pomocą u.d.i.p. nie można jednakże pozyskiwać danych w sprawie własnej. Strona przyszłego, toczącego się bądź już zakończonego postępowania, chcąc wejść w posiadanie określonych informacji, winna wykorzystać instrumenty prawne przysługujące jej w tym właśnie postępowaniu. Nie może ona zatem zdobywać dowodów na poparcie swojego stanowiska na zasadach uregulowanych w u.d.i.p. Pisma składane w indywidualnych sprawach nie dotyczą kwestii mających znaczenie dla szerszego grona osób ani nie służą poprawie funkcjonowania organów państwa. Informacje nimi dochodzone nie obejmują zatem sprawy publicznej i są tym samym pozbawione waloru publicznego. Z tych przyczyn podmiot zobowiązany odmówił skarżącemu udostępnienia zawnioskowanych danych w opisanym zakresie. Skarżący zakwestionował stanowisko spółki wyrażone w powyższym rozstrzygnięciu i wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r., nr [...] podmiot zobowiązany, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy uprzednio wydane rozstrzygnięcie. Argumentując swoje stanowisko spółka wskazała, że skarżący sam niejako przyznał się do powiązania żądanych informacji z łączącym go stosunkiem najmu lokalu z zasobów spółki. Świadczy to zatem, że występując ze swoim wnioskiem miał on na względzie przede wszystkim interes własny i nie kierował się zobiektywizowanym interesem publicznym. Potwierdza to również status zawodowy osoby występującej w imieniu wnioskodawcy, jak i katalog prowadzonych przez nią spraw przeciwko spółce. W konsekwencji działanie strony należy kwalifikować w kategoriach niedopuszczalnego pozyskiwania informacji w trybie u.d.i.p. dla innych celów, aniżeli wynika to z jej założeń. Żądania składane w tym zakresie nie dotyczą bowiem spraw publicznych i nie mogą być rozpatrywane według zasad przewidzianych dla informacji publicznych. Podmiot zobowiązany podtrzymał także swoją ocenę, że dochodzone umowy i faktury objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, która wyłącza możliwość ich udostępnienia w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niezasadne jest przy tym kwestionowanie ich wartości gospodarczej, gdyż dotyczą one działalności spółki w realiach rynkowych oraz mają doniosłe dla niej znaczenie. Spółka zwróciła również uwagę, że podjęte rozstrzygnięcie respektowało terminy wynikające z u.d.i.p. oraz uwzględniało konieczność przeprowadzenia stosownej analizy względem obszernego żądania skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła wydaną decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 u.z.n.k. poprzez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, że wobec podjęcia przez spółkę kroków mających na celu zachowanie poufności informacji, zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy dla zasadności takiego rozstrzygnięcia niezbędne jest wystąpienie następujących przesłanek: wnioskowana informacja musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej oraz udostępnienie informacji może wyrządzić faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy – które to przesłanki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły; 2) art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na objęcie tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy informacja o realizacji zadań publicznych przez podmioty dysponujące majątkiem publicznym podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, a kontrahenci zawieranych umów powinni mieć świadomość, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów, podlegać może udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Nadto skarżący podniósł błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że informacje związane są z jego indywidualnym interesem i nie mają obiektywnego charakteru – wobec czego nie podlegają udostępnieniu – podczas gdy żądne informacje nie dotyczą indywidualnej sprawy strony, a ponad 400 rodzin, jako najemców mieszkań, którzy nie mają dostępu do żadnych dokumentów spółki, wobec czego nie posiadają wiedzy np. o usługodawcach świadczących podstawowe usługi i zakresie ich obowiązków, a nadto charakter konstytucyjnego prawa do informacji nie wskazuje na wykazywanie interesu obiektywnego lub konieczności wnioskowania o informacje służące dobru powszechnemu i interesowi publicznemu. W uzasadnieniu skarżący wskazał na obowiązki spółki jako komunalnej osoby prawnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, charakter danych dotyczących dysponowania majątkiem publicznym, przesłanki ograniczenia prawa do informacji w oparciu o tajemnicę przedsiębiorcy (w tym jej elementy konstrukcyjne), a także interes publiczny przemawiający za udzieleniem żądanych danych. W konkluzji zaś jednoznacznie stwierdził, że powołane przez organ argumenty doprowadziły do niezasadnej odmowy udostępnienia mu informacji publicznych. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 maja 2022 r., zobowiązanie spółki do wydania w terminie 14 dni informacji dochodzonych wnioskiem z dnia 14 marca 2022 r., a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów: ← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub ← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub ← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy czynności podmiotu zobowiązanego nie realizowały jednakże konsekwentnie żadnego ze wskazanych wyżej schematów działania, a podjęte przez niego rozstrzygnięcia zawierały sprzeczną i wzajemnie wykluczającą się argumentację. Z jednej bowiem strony spółka przyjęła, że zawnioskowane przez skarżącego dane (zawarte umowy i wystawione faktury), zostały w pełnym zakresie objęte tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co wyłączało możliwość ich udostępnienia. Z drugiej zaś podmiot zobowiązany uznał, że te same dokumenty pozyskiwane są przez skarżącego w jego indywidualnej sprawie i w celu realizacji prywatnych zamierzeń. Wskazane stanowiska nie mogą jednakże zostać ze sobą łącznie zestawione jako argumentacja uzasadniająca ograniczenie prawo strony do uzyskania informacji. U ich podstaw leżą bowiem dwa różne założenia skutkujące w konsekwencji koniecznością przyjęcia dwóch odmiennych trybów działania. Podmiot zobowiązany, wydając decyzję w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., każdorazowo kwalifikuje objęte nią dane jako informacje mające walor publiczny (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku zaś uznania, że zawnioskowane informacje dotyczą indywidualnej sprawy strony, ich publiczny charakter zostaje zakwestionowany. Rodzi to zatem konieczność jedynie zawiadomienia strony o dokonanej przez siebie kwalifikacji i nie wymaga działania w trybie przepisów u.d.i.p., w tym wydawania decyzji. Połączenie tych dwóch dróg procesowych jest zatem niedopuszczalne, a podjęte w efekcie tego rozstrzygnięcie pozostaje wadliwe z przyczyn materialnych, tj. naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niezależnie od powyższej sprzeczności, na konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji wskazuje również – trafnie podniesione przez stronę – naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim podmiot zobowiązany uznał zawnioskowane dokumenty za objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżonym terminem ustawodawca posługuje się jednak w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, oraz w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Judykatura podnosi również, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o poufności posiadanych danych na temat działalności danego przedsiębiorcy. Wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13). W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany niejako a priori założył, że wszelkie umowy i faktury, których był stroną lub płatnikiem, niezależnie nawet od ich przedmiotu i treści, są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Taki zaś pogląd – w ocenie Sądu – jest nieuprawniony. Nie każdy bowiem dokument pozostający w dyspozycji spółki, niepodlegający wcześniej publicznemu udostępnieniu, musi odznaczać się cechami skutkującymi koniecznością uznania go za posiadający wartość gospodarczą. Nie zawsze też takie właściwości będzie można przypisać do całego dokumentu. Czasami bowiem wystarczające będzie zanonimizowanie jego stosownych fragmentów w celu pogodzenia prawa do informacji i tajemnicy przedsiębiorcy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiotem zobowiązanym pozostaje spółka komunalna, gospodarująca środkami publicznymi. Poznanie zatem przynajmniej ostatecznej wartości zawartych umów, czy też należności wynikających z wystawionych faktów, nie może być traktowane w charakterze tajemnicy przedsiębiorcy i winno podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. – nawet jeśli wcześniej te dane nie były nigdzie upubliczniane. Jak wynika bowiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, udostępniana jest właśnie na wniosek. Nie można także nie zauważyć, że stwierdzone uchybienie podmiotu zobowiązanego opiera się na abstrakcyjnej analizie danych będących przedmiotem zainteresowania strony. Z treści decyzji nie wynika bowiem, jakie konkretne umowy bądź faktury zostały ocenione pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy. Nie zostało także wskazane, z jaką ich liczbą mamy w ogóle do czynienia. Tymczasem, aby ograniczyć prawo do informacji na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przedsięwziąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do analizy każdego zawnioskowanego dokumentu. Oczywiście niekiedy – w zależności od ilości materiału – może być to proces niezmiernie żmudny i skomplikowany. Jednakże przepisy u.d.i.p. również w takiej sytuacji zawierają stosowne regulacje, pozwalające na rozpoznanie wniosku strony w sposób zgodny z prawem. Spółka takich działań jednak nie przedsięwzięła, ograniczając się jedynie do podjęcia zakwestionowanych decyzji, których mankamenty zostały już wyżej omówione. W konsekwencji należało zatem uznać, że rozstrzygnięcia wydane przez podmiot zobowiązany naruszały przepisy prawa materialnego (art. 1 ust 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w związku z art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku, dotyczące zasądzenia poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego, wydano z kolei na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę spółka uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności oceni charakter żądanych przez stronę informacji, a następnie podejmie właściwy tryb działania. W razie zaś przyjęcia, że zawnioskowane dane odznaczają się publicznym walorem, a jednocześnie zachodzą przesłanki do ograniczenia ich udostępnienia na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany dokona konkretnej analizy posiadanych umów i faktur, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.