II GSK 1484/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1712/10 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1712/10 oddalił skargę Z. S. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2010 r. o numerach [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzjami z [...] kwietnia 2010 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. wymierzył Z. S. - armatorowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne po 20 000 zł za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w dniach: 9, 14, 21 i 22 października 2007 r. z naruszeniem przepisów art. 34 pkt 4 ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz.U.UE.L.2007.180.3), którym to decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzje zostały wydane po wcześniejszym uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z [...] września 2009 r. czterech rozstrzygnięć Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z [...] lipca 2008 r., ze względu na zastosowanie błędnej podstawy materialnoprawnej. Zaskarżonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. decyzjami z [...] lipca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego i krajowego w stopniu skutkującym konieczność ich uchylenia. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, na podstawie wpisów w kartach dziennika połowowego oraz dokumentów sprzedaży produktów rybnych, iż statek rybacki, którego armatorem był Z. S., w trakcie rejsów połowowych wykonywanych w dniach: 9, 14, 21 i 22 października 2007 r. dokonywał połowów dorsza. Połowy wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą przez rozporządzenie Komisji (WE) Nr 804/2007 (s. 2 i 3 zd. 1). Za działania te armatorowi statku rybackiego zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości po 20 000 zł, a więc w wysokości odpowiadającej dolnej granicy zagrożenia przewidzianego przez przepisy prawa. Wobec faktu członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanych kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły Rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Sąd wskazał, że podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowiło rozporządzenie Rady (WE) Nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz.U.UE.L.2002.358.59). Treść art. 26 ust. 4 tego Rozporządzenia wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ niedostatecznie wyjaśnił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż obowiązywanie w porządku prawnym normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego (rozporządzenie Nr 2371/2002) ma to znaczenie, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez ww. Rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane tą indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Zasada ta wynika więc z mocy prawa. Sąd wskazał też na treść art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Przepis ten pozostaje w spójności z regulacjami unijnymi i wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. Oczekiwane przez skarżącą rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską dopiero w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, wobec faktycznego ograniczenia zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń. Sąd stwierdził zatem, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej. W skardze kasacyjnej Z. S. zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa) oraz art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skarg w przedmiocie pominięcia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy w postaci braku legitymacji biernej skarżącego do występowania w charakterze obwinionego w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; 2. prawa materialnego, tj. akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz. 671 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie kar), poprzez wadliwą interpretację wskazanych wyżej norm, polegającą na błędnym uznaniu, iż wynika z nich kategoryczny nakaz stosowania domniemania przekroczenia ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. we wszelkich postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, w tym również na gruncie postępowań w sprawie naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar; 3. prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię, a przez to wadliwe uznanie wskazanej wyżej normy, jako podstawy odpowiedzialności karno-administracyjnej skarżącego, polegające na uznaniu, iż znamię penalizowanego czynu skarżącego w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, jest tożsame z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów; 4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 kpa w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar oraz w zw. z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg, pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz 77 § 1 kpa w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego celem ustalenia, czy w chwili dokonywania połowów dorszy przez skarżącego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.; 5. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w zw. z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg poprzez bezpodstawne uznanie, iż z treści akapitu 3 i 5 preambuły oraz art. 1 i 2 rozporządzenia nr 804/2007 wynika, że ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na 2007 r. została przekroczona; 6. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg, w wyniku przyjęcia błędnego wniosku, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza na podstawie postaci aktualnej i legalnej licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie niezgodne z obowiązującym prawem; 7. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, poprzez brak rozpoznania skarg, polegające na nierozstrzygnięciu w przedmiocie wadliwego zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do obrony oraz wyrażonej w art. 139 kpa zasady reformationis in peius; 8. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skarg, dotyczącego wadliwego zastosowania § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie; 9. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, spowodowane bezpodstawnym założeniem, iż ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na 2007 r. została wyczerpana, co skutkowało z kolei wadliwym zastosowaniem normy wskazanego wyżej przepisu, jako materialnoprawnej podstawy karno-administracyjnej odpowiedzialności skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż organy administracji nie dokonały żadnych czynności zmierzających do ustalenia danych podmiotu, którego działanie jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Skarżący wskazał, iż z danych figurujących w ewidencji działalności gospodarczej od 15 września 2006 r. prowadzi działalność gospodarczą z ograniczeniem do sprzedaży detalicznej i hurtowej ryb, skorupiaków i mięczaków. Skarżący wskazał, iż działalność gospodarczą w zakresie połowów pierwotnie prowadził wspólnie z D. K. W roku 2006 r. skarżący zaprzestał wykonywania tego typu działalności i wszelkie aktywa z nią związane przeniósł na rzecz D. K., której aktywność w zakresie rybołówstwa morskiego realizowana była przy pomocy jednostki rybackiej [...], użyczonej jej przez skarżącego na podstawie umowy z 10 września 2006 r. W chwili zawarcia umowy użyczenia skarżący przeniósł na rzecz D. K. także uprawnienia do prowadzenia połowów dorsza, w szczególności wynikające z licencji połowowej oraz specjalnego zezwolenia połowowego. Skarżący stwierdził również, że w czasie kontroli prowadzonej przez inspektora rybołówstwa D. K. nie ujawniła umowy wiążącej jej ze skarżącym. Pracownicy D. K. wadliwie również wypełniali dzienniki pokładowe, w których wpisywano skarżącego, jako prowadzącego połów, co było niezgodne z rzeczywistością. Skarżący podniósł, że w penalizowanym okresie połowy na jednostce rybackiej [...] wykonywane były przez pracowników D. K. Ponadto, niezależnie od powyższego zarzutu nieważności decyzji, w prowadzonych postępowaniach nie wykazano faktu, iż ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na 2007 r. została wyczerpana. Nie podjęto również żadnych czynności w celu zweryfikowania danych przedstawionych w odwołaniach oraz skargach, w których wskazano, że według danych Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni rybacy polscy z przyznanych 12,8 tys. ton dorsza złowili 8,6 tys. ton. Z danych Europejskiego Systemu Wymiany Danych FIDES dostępnych na stronach internetowych Państw Członkowskich wynika, że Polska w 2007 r. wyczerpała 67% z przyznanej jej ogólnej kwoty połowowej dorsza. Według informacji zgromadzonych przez Centrum Monitorowania Rybołówstwa, będącego wydziałem Departamentu Rybołówstwa Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Polska wyczerpała 63% z przyznanej jej na 2007 r. ogólnej kwoty połowowej. W ocenie skarżących zarówno organy administracji I i II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. bezpodstawnie kwestionowały wiarygodność wskazanych rejestrów. W ocenie skarżącego twierdzenie, iż uprawnienia nabyte w wyniku wydania specjalnych zezwoleń na prowadzenie połowów skarżący utracili z mocy prawa z chwilą wejścia w życie rozporządzenia nr 804/2007, pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie kary znacznie wyższej niż pierwotnie orzeczona. W związku z tym sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 ppsa), która w sprawie nie występuje. Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Z ewentualną nieważnością postępowania wiąże się zarzut niezasadnego przyjęcia, zdaniem strony skarżącej, iż Z. S. jest stroną postępowania w sprawie. Okoliczność tę skarżący podniósł dopiero na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji twierdząc, że nie dokonywał połowów, bo swój kuter oddał w użyczenie D. K. Należy zwrócić uwagę, że w piśmie z 25 stycznia 2008 r., które autor skargi kasacyjnej złożył po wszczęciu postępowania administracyjnego, stwierdził, że to on "ze swoją załogą" dokonywał połowów (k. 19 akt adm.), w protokole rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, w której osobiście uczestniczył potwierdził, że jest armatorem statku, a także w skardze kasacyjnej znajdują się sformułowania "o dokonywaniu połowów dorszy przez skarżącego" (pkt 4 petitum środka prawnego). Jak wynika z licencji połowowej oraz specjalnego zezwolenia połowowego, w dacie popełnienia naruszeń to skarżący był armatorem jednostki rybackiej [...]. Rozporządzenie w sprawie kar przewiduje wymierzanie kar wyłącznie armatorom albo kapitanom statków, bez względu na to, kto w danym momencie używa statku rybackiego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ewentualne użyczenie statku rybackiego innej osobie nie pozbawiłoby skarżącego dotychczasowego statusu armatora, czyli podmiotu eksploatującego statek morski we własnym imieniu (art. 7 ustawy z 18 września 2001 r. - Kodeks morski (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 217, poz. 1689) i jako armatora odnotowanego w rejestrze okrętowym. (v. Kodeks morski. Komentarz; publ. LEX/el. 2012, pod red. Doroty Pyć) To armator musi zapewnić, żeby kapitan posiadał na statku dostępne w każdym czasie informacje, za pomocą których należycie upoważnieni przez państwo - stronę SOLAS 1974 - funkcjonariusze będą mogli ustalić, kto jest odpowiedzialny m.in. za wyznaczanie członków załogi, decyzje w sprawach eksploatacji statku, a w przypadku zatrudnienia statku na warunkach umowy czarteru, kto jest stroną takiej umowy. Wymogów tych nie spełnia umowa użyczenia, której zresztą skarżący nie przedstawił, a nawet wręcz oświadczył, że jedyny jej podpisany egzemplarz ma posiadać D. K., a także nie spełniają dokumenty sprzedaży produktów rybnych, czy zarejestrowania przedmiotu działalności gospodarczej, które nie są związane ze statusem armatora konkretnej jednostki rybackiej. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa podstawach, sprowadzają się do kwestionowania przyjętego przez organy obu instancji stanu faktycznego, zgodnie z którym ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. została przekroczona, jak również podważania twierdzenia, iż stan ten wynika z rozporządzenia Nr 804/2007. Podnoszone w skardze kasacyjnej kolejne zarzuty były już przedmiotem rozważań i ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach sygn. akt II GSK 1231/10, II GSK 1101/10, II GSK 1104/10, II GSK 276/11, II GSK 378/11, II GSK 432/11 (dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą do wymierzenia skarżącym kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący, co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Komisja, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2847/93 z 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.Urz. WE Nr L 261 z 20.10.1993 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie Nr 2847/93), była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś wobec zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.Urz. WE Nr L 358 z 31.12.2002 r., s. 59; dalej: rozporządzenie Nr 2371/2002), była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie Nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. Wynikające z treści akapitu 3 preambuły rozporządzenia Nr 804/2007 stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, potwierdzają fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę. Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że rozporządzenie Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Nr 2371/2002 przesłanek. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r., II GSK 1231/10; z 15 lutego 2011 r., II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r., II GSK 648/10; dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl) rozporządzenie Nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jest jednak podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na armatora statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia Nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane, w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie rozporządzenia Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2011 r. (II GSK 1101/10; dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, dla oceny obowiązywania zakazu określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 nie ma żadnego znaczenia kwestia istnienia faktycznych przesłanek jego wprowadzenia, a więc wykazanie, czy przyznana polskim rybakom na 2007 r. ogólna kwota połowowa dorsza została faktycznie wyczerpana, czy przekroczona. Okoliczności te nie podlegają dowodzeniu, ponieważ zostały ustalone w przepisach prawa (m.in. pkt 3 i 5 preambuły rozporządzenia i jego art. 1). Nie można podważyć obowiązującego przepisu prawa albo odmówić jego zastosowania przeprowadzając dowód na to, że nie było podstaw faktycznych do jego ustanowienia. Jeżeli zatem Komisja pozyskała dane o wyczerpaniu przez polskich rybaków ustalonego wcześniej limitu połowowego i stwierdziła jednocześnie, że limit ten został przekroczony, to mogła w świetle art. 26 ust. 4 rozporządzenia Nr 2371/2002 natychmiast zatrzymać połowy, co uczyniła wprowadzając rozporządzeniem Nr 804/2007 bezwzględny zakaz połowów. Z przedstawionych przyczyn za całkowicie nietrafne należy uznać zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, iż nie dostrzegł naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa polegającego na zaniechaniu "ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorsza podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007". Tym samym nietrafne są zarzuty sformułowane w pkt 2, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Nietrafne jest także zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 16 § 1 kpa w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 ppsa (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoim orzecznictwie, że uprawnienie nadane przez organ administracyjny zezwoleniem (w tym wypadku licencją połowową, o której mowa w powołanym przez skarżącego art. 5 ustawy o rybołówstwie) nie ma charakteru bezwzględnego i nie oznacza, że uprawniony z zezwolenia korzysta z tzw. prawa nabytego, w tej sprawie prawa nabytego do połowu dorsza w Bałtyku. Instytucja praw nabytych wyprowadzona w drodze wykładni z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nie ma zastosowania do zezwoleń w obrocie gospodarczym. W szczególności nie ma zastosowania do specjalnej licencji połowowej i zezwolenia połowowego. Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w razie wprowadzenia zakazu połowów limity w nich określone przestają obowiązywać (nie są w związku z tym bezwzględne). W przypadku wytrzebienia dorsza z Bałtyku nabyte na podstawie zezwolenia prawo do połowów dorsza w tym morzu traci rację bytu. Ograniczenie uprawnienia wynikającego z zezwolenia musi być jednak sankcjonowane stosownym przepisem prawa. Takim przepisem prawa był art. 2 rozporządzenia Nr 804/2007 gwarantujący ochronę dorsza w Bałtyku przed nadmiernymi połowami. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut sformułowany w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej, postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, obejmujący naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa oraz art. 139 kpa. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, skarżący wiąże z kasacyjnymi decyzjami organu II instancji wydanymi w uprzednio prowadzonych postępowaniach oraz ich konsekwencjami wynikającymi z wydaniem w ponownych postępowaniach przez organ I instancji decyzji wymierzających wyższe kary pieniężne, niż pierwotnie orzeczone. Zauważyć zatem należy, że określony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu I instancji nie posiada bowiem przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998 z. 6). W konsekwencji stwierdzić należy, że przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/98; dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl) i to nawet w sytuacji uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 stycznia 2008 r., II SA/Rz 675/07; dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nietrafny należy uznać zarzut zawarty w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, którego istota sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 ppsa sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten dotyczy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne, choć nierozstrzygającym o istocie sprawy. Przyczyną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, przy czym chodzi tu o zdarzenie zaszłe w toku postępowania, tzn. takie, które nie istniało przed jego wszczęciem, a wystąpiło dopiero w toku rozpoznania sprawy, w następstwie którego przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja, jeżeli chodzi o przypadek określony w art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, ma miejsce np. gdy wydana została decyzja w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa) lub nastąpiło wygaśnięcie decyzji będącej przedmiotem skargi. Nie można uznać za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wadliwości, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zastosowania w rozpoznawanej sprawie normy prawnej będącej podstawą prawną wydania zaskarżonej do sądu decyzji. W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją nie można uznać za trafne zarzutów zawartych częściowo w pkt 2 i w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że rozporządzenie Nr 804/2007 jest w całości skuteczne erga omnes. Skoro powodem adresowanego do statków pływających po polską banderą zakazu połowów dorsza w morzu Bałtyckim było wyczerpanie kwoty przyznanej Polsce na 2007 r., to jego naruszenie polega w istocie na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że w art. 2 rozporządzenia Nr 804/2007 ustanowiono adresowany do statków pływających pod banderą Polski zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie rozporządzenia do 31 grudnia 2007 r., zakazując również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki. Rozporządzenie Nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie. Nałożenie kary pieniężnej, o której stanowi art. 63 ust. 1 pkt 1 powołanej ostatnio ustawy oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 2 rozporządzenia Nr 804/2007 było konsekwencją ustalenia, że skarżący naruszył zakaz ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE. Ustalenia w powyższym zakresie zostały dokonane przez orzekające organy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący w trakcie rejsów połowowych prowadzonych w dniach: 9, 14, 21 i 22 października 2007 r. dokonywał ukierunkowanych połowów dorsza. Te ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, połowy te wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. przez rozporządzenie Nr 804/2007 (str. 2 i 3 zd. 1) zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą. Za dokonywanie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej armatorom statku rybackiego - skarżącym - zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości 20 000 zł. Tego rodzaju rozważania Sądu pierwszej instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że zaskarżone decyzje nie naruszają powołanych w nich przepisów prawa wspólnotowego i krajowego wskazują, iż nie jest uzasadniony zarzut sformułowany w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej. Brak bowiem podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutu skarg dotyczącego wadliwego zastosowania § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie. Dodać przy tym należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowi naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.