II OSK 2631/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 223/18 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Gd 223/18, po rozpatrzeniu skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo (dalej plan miejscowy), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 4, tj. w zakresie możliwości wydzielenia maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki nr [...] położonej w B., zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest dopuszczalne, aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące – poprzez ustanowienie postanowień planu miejscowego – do ograniczeń w wykonywaniu własności nieruchomości objętych planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. W świetle treści art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej upzp), uzasadnione jest twierdzenie, że kształtowanie intensywności zabudowy może odbywać się poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Rada może decydować o intensywności zabudowy, ale nie poprzez ograniczanie liczby lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, skoro definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i ma rangę ustawową, gdyż znajduje się w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017, poz. 1332). Dlatego też Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ planistyczny naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017, poz. 459 ze zm., dalej Kc) poprzez pozbawienie skarżącego możliwości budowy na działce [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi bądź z lokalem użytkowym o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. 2. Gmina Żukowo wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w części dotyczącej pkt 1 tj. stwierdzenia nieważności § 13 ust. 4 planu miejscowego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez nie przyjęcie, że gmina w ramach uprawnień planistycznych nie miała prawa dokonania w § 13 ust. 4 planu miejscowego ograniczenia zabudowy działki budowlanej do jednego budynku mieszkalnego z jednym budynkiem mieszkalnym lub jednym lokalem mieszkalnym i jednym lokalem użytkowym; b) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez nie przyjęcie, że wprowadzenie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jeszcze innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp nie pozostaje w zgodzie z celami upzp oraz istotą planowania przestrzennego i przekraczają granice władztwa planistycznego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Należy w całości podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że w ramach określania parametrów nowej zabudowy niedopuszczalne jest ograniczenie możliwości wydzielenia dwóch lokali w budynki mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jest to zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które należy określić się w planie miejscowym. 3.4. Tym samym rada gminy nie ma ustawowej kompetencji do ograniczania w planie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zasad kształtowania zabudowy. Ustawowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) i mówi ona, że należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie jest zatem dopuszczalne jej modyfikowanie aktem prawa miejscowego. 3.5. Reasumując należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że plan miejscowy naruszał art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 140 Kc poprzez pozbawienie skarżącego możliwości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi bądź z lokalem użytkowym o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.